III OSK 7276/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 293/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 stycznia 2020 r. nr SKO-60-35/19 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 293/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: SKO w Toruniu, Kolegium) z 22 stycznia 2020 r., nr SKO-60-35/19 w przedmiocie środowiskowych warunków korzystania ze środowiska naturalnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od SKO w Toruniu na rzecz Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 listopada 2019 r., znak ROŚ.6220.70.2017.PD, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy L. określił inwestorowi – K.W. warunki środowiskowe korzystania ze środowiska dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji piasków ze złoża kruszywa naturalnego "M." na nieruchomościach oznaczonych działkami nr ew. [...] i [...] - obręb M. Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli Stowarzyszenie O. w M. (dalej: Stowarzyszenie), a także właściciele sąsiedniej nieruchomości – M. i A.P. Po rozpatrzeniu ww. odwołań SKO w Toruniu decyzją z 22 stycznia 2020 r., nr SKO-60-35/19 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że kwestia legalności ustalania warunków środowiskowych korzystania ze środowiska dla tożsamego rodzajowo przedsięwzięcia, z tym że realizowanego przez K.W. na działkach nr [...] i [...], podlegała kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 294/20, czego efektem było uchylenie wyrokiem z 29 września 2020 r. decyzji organu odwoławczego ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa przez SKO, które to naruszenia zdaniem Sądu co do istoty mają miejsce także w przypadku obecnie skarżonej decyzji, dlatego też Sąd podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., podzielając je w całości i uznając że ma ono odniesienie także w przedmiotowej sprawie. Skarżące Stowarzyszenie podkreślało, że działki, na których ma być prowadzona kopalnia kruszywa naturalnego położone są w granicach OChK D., w którym m.in. obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W rozpoznawanej sprawie konieczna była zatem ocena prawidłowości wydanej decyzji z punktu widzenia obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko -Pomorskiego. Uchwała Nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko -Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), przewiduje w § 5 pkt 4 zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Jednocześnie ustala ona możliwość zastosowania odstępstw w odniesieniu do terenów położonych nad północnym brzegiem rzeki Drwęcy (Młyniec Pierwszy), terenów nad północnym i południowym brzegiem Dopływu spod Mierzynka, terenów nad zachodnim i wschodnim brzegiem rzeki Drwęcy (Lubicz Dolny, Krobia, Lubicz Górny), terenów nad południowym brzegiem rzeki Drwęcy (Złotoria), terenów nad wschodnim brzegiem Strugi Jordan (Złotoria), terenów nad południowym brzegiem rzeki Drwęcy i nad zachodnim brzegiem Strugi Jordan (Złotoria) w gminie Lubicz - załącznik nr 4, tabela 11 (tereny nr 70, 71, 72, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82- § 7 pkt 19 uchwały). W skardze kasacyjnej K.W. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania tj. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., przez brak rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na złożeniu dodatkowych dokumentów. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w części obejmującej wpis od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedyny teren wyłączenia to punkt zaznaczony na pomarańczowo. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że jest on położony po tej samej stronie rzeki co planowana inwestycja, co potwierdzałoby zasadność powołania się przez organ odwoławczy na przewidziane w przepisie § 7 (pkt 19) uchwały krajobrazowej wyłączenie zakazu z § 5 pkt 4. Jednocześnie organ I instancji podkreślał, że rekultywacja zostanie przeprowadzona w kierunku odtworzenia rzeźby terenu, a więc zlikwidowania skutku związanego ze specyfiką przedsięwzięcia. Wskazuje to, że organ I instancji, inwestor i RDOŚ jako organ uzgadniający w zasadzie nie mieli wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie realizowane w obszarze objętym zakazem, stąd też postanowienia decyzji obejmujące kwestie wykonywania prac ziemnych rekultywacyjnych, służących odwróceniu skutków realizacji inwestycji w postaci zniekształcenia rzeźby terenu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w powyższym przypadku Sąd I instancji posługuje się jedynie enigmatycznym określeniem, że brak "zakazu" nie został wyjaśniony w sposób wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że Sąd I instancji miał do dyspozycji akta sprawy, w której znajdują się opracowania związane z realizacją przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie z funkcjonalnego punktu widzenia nie jest możliwe sporządzenie dodatkowych opracowań, które wyjaśniałby wskazaną przez Sąd I instancji kwestię. W powyższym zakresie bezprzedmiotowe jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego. Mając wątpliwości we wskazanym zakresie Sąd mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, nie zaś uchylać zaskarżoną decyzję. Działanie WSA w powyższym zakresie jest działaniem dowolnym z uwagi na fakt, że w przedłożonym wniosku zostały dokładnie wytyczone granice planowanej kopalni kruszywa. W aktualnym stanie sprawy istotne jest odniesienie się do stanu prawnego terenów objętych wnioskiem, a nie prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie przedstawione okoliczności skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA wydając zaskarżone orzeczenia naruszył przepis art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., gdyż nie wydał orzeczenia w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W piśmie z 27 września 2023 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. wskazał, że niezależnie od oceny argumentacji skarżącego kasacyjnie, teren działek nr [...] i [...] nie został objęty wyłączeniem określonym w par. 7 pkt. 19 uchwały nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, gdyż zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały (mapa) jedynym terenem położonym w M. a wymienionym w tym przepisie jest teren nr [...], którego granice, przez odwołanie się do punktów załamania terenu, wyznacza załącznik nr 4, tabela 11 wskazany w par. 7 pkt 19 uchwały. W związku z tym, że planowana inwestycja naruszała przepis § 5 pkt 4 w/w uchwały powinno nastąpić uchylenie zarówno decyzji Wójta jak i SKO. Zdaniem uczestnika, skarżony wyrok WSA w Bydgoszczy w zakresie w jakim uchylał decyzję SKO był zgodny z prawem, a dyskusyjna była tylko kwestia powodów, dla których ta decyzja SKO została uchylona. Tym niemniej w obecnym stanie, skoro nie ma możliwości uchylenia i zmiany decyzji koncesyjnej, Stowarzyszenie poddaje pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzenie możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że dalsze postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest bezcelowe. W piśmie z 7 maja 2023 r. skierowanym do Prezesa NSA Stowarzyszenie O. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło o spowodowanie wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy III OSK 7276/21. W uzasadnieniu tego pisma Stowarzyszenie przedstawiło argumentację prawną dotyczącą pozbawienia praktycznego znaczenia regulacji prawnych, które dają organizacjom ekologicznym prawo udziału w "tego typu postępowaniach". W piśmie z 3 czerwca 2023 r. J.D. przedstawił uzupełnienie wcześniejszego swojego stanowiska przedstawionego w piśmie z 7 maja 2023 r. W piśmie z 27 września 2023 r. Stowarzyszenie w nawiązaniu do informacji przekazanych przez Stowarzyszenie przy piśmie z 7 maja 2023 r. oraz w nawiązaniu do zawiadomienia o wyznaczeniu na dzień 10 października 2023 r. terminu rozprawy w sprawie III OSK 7276/21 wskazało na zdarzenia, które wystąpiły po wydaniu decyzji Wójta Gminy L. z 20 listopada 2019 r. w sprawie ROŚ.6220.70/2017.PD. Stowarzyszenie poddaje pod rozwagę NSA rozpatrzenie możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie III OSK 7276/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a. Sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej poprzez lakoniczne odesłanie do treści skargi i wskazanie że wymienionych tam zarzutów nie rozpoznano, nie spełnia wymogów konstrukcyjnych określonych ustawą dla środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, to nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie konkretnie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, aby każdą z podstaw kasacyjnych należcie uzasadnić. Oznacza to, że uzasadnienie danego zarzutu jest jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Przez uzasadnienie podstawy kasacyjnej należy rozumieć takie rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w którym strona wyjaśnia, na czym dane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie twierdzeń, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego uzasadnienia oznacza również, że z uwagi na art. 183 § 1 p.p.s.a. dany zarzut nie może zostać merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni realizuje przedstawione wymogi ustawowe, przede wszystkim z uwagi na pewnego rodzaju chaotyczność w sformułowaniu zarzutów oraz ich ogólnikowość. Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia "art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok na podstawie całości akt sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby Sąd I instancji w chwili orzekania dysponował tylko częścią akt sprawy. Natomiast kwestionowanie dokonanych ustaleń może nastąpić poprzez podniesienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującego zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. Tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego w podlegającej ocenie skardze kasacyjnej nie podniesiono. Odnosząc się do stanowiska Stowarzyszenia wyrażonego w piśmie z 27 września 2023 r. wskazać należy, że wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w sentencji wyroku.