III OSK 7244/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 61/21 odrzucające skargę P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 61/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Sąd związany jest w tej sprawie ustaleniami wskazanymi w wyroku NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 125/21. Zgodnie z tymi ustaleniami Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność DIAS w G. polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy. Zgodnie z ustaleniami NSA pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżącemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nie przedstawiono na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS" pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Biorąc pod uwagę, iż propozycja nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby nie jest decyzją ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przedmiot sprawy nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. M., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z "art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a." oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS przez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, iż złożenie propozycji służby nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji Sądu, jak również nie podlega kontroli przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., co doprowadziło do braku kontroli czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. miał obowiązek prawny złożenia takiej propozycji i czy pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść przedmiotowego orzeczenia, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z "art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a." oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS przez brak faktycznego merytorycznego rozpoznania złożonej skargi i tym samym brak faktycznej analizy, czy w sprawie skarżącego organ w postaci Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował Sąd do przeprowadzenia takowej merytorycznej analizy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu skarżący kasacyjnie formułuję argumentację sprzeczną z wiążącym wyrokiem NSA z 18 maja 2021 r., III OSK 125/21 oraz uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 1/19. W konsekwencji złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi nie było działaniem bezprawnym, a ewentualny spór o brak złożenia propozycji służby, w sytuacji gdy funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, nie może być prowadzony przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 125/21 ustalił, iż na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w. KAS, ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ponadto NSA przesądził, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjnych wskazał, że nie widzi podstaw do zwrócenia się w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w celu odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r. Zagadnienie prawne rozstrzygnięte powołaną uchwałą nie rodzi w niniejszej sprawie wątpliwości wymagających wyjaśnienia. NSA w składzie orzekającym jest związany wskazaną powyższą wykładnią. Na zasadzie art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie wskazuje się, że adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne (wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., II FSK 3131/18, LEX nr 2605020). Rozważania te należy odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, albowiem skarga kasacyjna zmierza do podważenia prawomocnych ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, że propozycja pełnienia służby jest decyzją administracyjną, względnie innym aktem z zakresu administracji publicznej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 125/21. Z tego też względu wniesioną skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie jest na obecnym etapie uprawniony do poważenia stanowiska, w myśl którego złożenie propozycji służby nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji Sądu. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona, co spowodowało zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W takim stanie rzeczy prawidłowo WSA w Gdańsku skargę odrzucił. Skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji, wobec stwierdzenia przesłanki odrzucenia skargi, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie był uprawniony do merytorycznej analizy, czy w sprawie skarżącego organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia "art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a." stwierdzić należy, że zarówno art. 165, jak art 170 p.p.s.a. nie dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne. W tej części skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów nieistniejących, jest zatem bezskuteczna. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność organu w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).