III OSK 723/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 156/22 w sprawie ze skargi G.O. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od G.O. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 156/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), rozpoznał skargę G.O. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w T. (dalej również: "KMP w T.") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w pkt 1 wyroku zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku G.O. z 11 marca 2022 r; w pkt 2 stwierdził, że Komendant Miejski Policji w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Komendanta Miejskiego Policji w T. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący 11 marca 2022 r. złożył wniosek do Komisariatu Policji w W. dotyczący udzielenia informacji publicznej i przesłania kopii notatki z interwencji, która miała miejsce [...] grudnia 2021 r. w miejscowości K. pod adresem [...] wobec osoby skarżącego - zarejestrowanej pod numerem l. dz. [...] Wnioskowana notatka stanowi potwierdzenie podjęcia wobec skarżącego interwencji przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w W., który do dnia dzisiejszego nie otrzymał w tym zakresie od organów policji żadnego dokumentu, a został pouczony, że niezwłocznie po dokonanej interwencji otrzyma drogą pocztową stosowne pismo. Następnie skarżący otrzymał pismo z 16 marca 2022 r. stanowiące odpowiedź na złożony przez niego wniosek oraz pismo z 28 marca 2022 r. Wobec wskazywanych tam informacji o przesłaniu dokumentacji o jaką wnioskowano do Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji Komedy Miejskiej w T. (gdzie z informacji otrzymanej pismem z dnia 28 marca 2022 r. zostało ono przesłane zgodnie z właściwością rzeczową) skarżący pismem z 1 czerwca 2022 r. wniósł o udzielenie przez Zespół ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w T., informacji publicznej i przesłanie kopii notatki z interwencji. W odpowiedzi na pismo skarżącego Komendant Miejski Policji w T. w piśmie z 6 czerwca 2022 r. numer [...] wskazał, że żądane dane nie mogą zostać udostępnione, bowiem złożony wniosek ma służyć jedynie interesowi prywatnemu w sprawie indywidualnej. W dniu 24 czerwca 2022 r. skarżący wniósł od WSA w Krakowie skargę na bezczynność KMP w T. Podał, że całkowicie bez znaczenia jest cel, w jakim wnosił o udzielenie informacji publicznej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że skarżony organ – Komendant Miejski Policji w T. jest podmiotem, który w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W ocenie WSA, w niniejszej sprawie zachodzi również druga przesłanka zastosowania przepisów ustawy. Żądana informacja dotyczy udzielenia informacji publicznej i przesłania kopii notatki z interwencji, która miała miejsce w dniu [...] grudnia 2021 r. w miejscowości K. pod adresem [...] wobec osoby skarżącego - zarejestrowany pod numerem [...]. Notatki służbowe mają walor informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej - wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 11771/12. Notatki urzędowe powstałe w toku czynności prowadzonych przez funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Wskazuje się przy tym, że notatka służbowa, która może zostać udostępniona, to nie każda notatka, ale notatka "oficjalna" sporządzona przez uprawnionego do czynności funkcjonariusza, a nie "projekt (brudnopis, szkic)" takiej notatki. O ile bowiem dokument będący wytworem pracy funkcjonariusza publicznego nie został przez niego podpisany i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a nadto nie został włączony do akt konkretnej sprawy, nie można uznać, że stanowi on informację publiczną. WSA stwierdził, że objęta wnioskiem skarżącego notatka z interwencji odpowiada definicji informacji publicznej, albowiem powstała w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez funkcjonariusza policji i stanowi zapis przeprowadzonych czynności. Nie ulega wątpliwości, że opracowany i podpisany przez funkcjonariusza policji dokument stanowić może podstawę do poczynienia ustaleń niezbędnych dla oceny zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. W tym znaczeniu notatka służbowa ma charakter oficjalny. Skoro wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, to organ był zobowiązany do jej udostępnienia w terminie 14 dni od daty złożonego wniosku, względnie zareagowania na wniosek w inny przewidziany prawem sposób. Stwierdzenie bezczynności organu nie przesądza jeszcze, że żądana informacja powinna być w całości udostępniona skarżącemu w sposób i w formie przez niego wskazanej. Wniosek będzie podlegał ocenie przez pryzmat ograniczeń w udzieleniu konkretnych informacji, tj. z uwzględnieniem art. 5 u.d.i.p. Ponieważ KMP w T. do dnia rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należało stwierdzić, że pozostaje w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 11 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten został ponowiony przez skarżącego pismem z 1 czerwca 2022 r w którym przypomniano, że wniosek z 11 marca 2022 r skierowany pierwotnie do Komisariatu Policji w W. został przekazany zgodnie z właściwością rzeczowa do "zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w T.". Odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z 6 czerwca 2022 r. (k – 10 akt adm.) nie polegała na udostępnieniu informacji publicznej, lecz zawierała ogólny wywód że żądane dane nie mogą zostać udostępnione bowiem "mają służyć wyłącznie interesowi prywatnemu w sprawie indywidualnej", a nie "uniwersalnemu dobru publicznemu". Z tego względu Sąd zobowiązał KMP w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni, w sprawie z wniosku G.O. z 11 marca 2022 r, powtórzonego w piśmie z 1 czerwca 2022 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1 a p.p.s.a., WSA nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Komendant Miejski Policji w T. reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu bez względu na cel, któremu ma ona służyć, podczas gdy wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do "sprawy publicznej" i u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej, prywatnej sprawie, co powoduje, że u.d.i.p. nie ma w takiej sytuacji zastosowania, a zatem organ administracji odpowiadając pismem wnioskodawcy nie dopuścił się bezczynności. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającego na przyjęciu, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane do konkretnie oznaczonego organu administracji podlegają przekazaniu do innych właściwych rzeczowo organów władzy publicznej, które posiadają wnioskowane dane, podczas gdy w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej art. 65 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania, co w sprawie powoduje brak bezczynności KMP w T. w zakresie załatwienia wniosków skarżącego z 11 i 25 marca 2022 r., gdyż kierowane były one do Komendanta Komisariatu Policji w W. W oparciu o powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w T. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, skarga z 24 czerwca 2022 r. została sformułowana jednoznacznie. Skarżący zarzucał, że KMP w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 11 marca 2022 r. Stosownie do formuły jurysdykcyjnej narzuconej treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA w Krakowie uwzględniając skargę, w punkcie 1 wyroku zobowiązał KMP w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 11 marca 2022 r. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że KMP w T. nie mógł zostać zobowiązany do rozpatrzenia wniosku dostępowego z 11 marca 2022 r., albowiem wniosek ten nie został skierowany do tego organu, lecz do Komisariatu Policji w W. Błędna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że wniosek dostępowy z 11 marca 2022 r. został skutecznie przekazany według właściwości KMP w T. Nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p., w sposób ramowy i kompleksowy regulują kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. W pozostałym zakresie przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej rozstrzyganych na podstawie u.d.i.p. W niniejszej sprawie, w ustalonym i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, nie zachodziły podstawy do uznania, że organ przeciwko któremu została wniesiona skarga był podmiotem, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji podmiot ten nie mógł pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Wyjaśnić należy, że z u.d.i.p. wynikają określone działania organu, jakie może on podjąć w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku dostępowego, organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy jest podmiotem zobowiązanym w zakresie udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek zareagować w sposób przewidziany prawem. W sprawie zawisłej przed Sądem I instancji nie budziło wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 11 marca 2022 r. został skierowany do Komisariatu Policji w W. Wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji wniosek, że Komisariat Policji w W. przekazał skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej według właściwości KMP w T., nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych. W rezultacie powyższego wadliwego stanowiska Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że KMP w T., który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności w jego rozpoznaniu. Przekazanie wniosku dostępowego KMP w T. przez organ będący adresatem tego wniosku, wbrew przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji stanowisku, nie było skuteczne i jako takie nie mogło powodować po stronie KMP w T. stanu bezczynności. Należy podkreślić, że u.d.i.p. nie zawiera podstaw prawnych do przekazywania "wg właściwości" wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot będący adresatem wniosku innemu podmiotowi. Jeżeli podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej uznaje się z różnych przyczyn "za niewłaściwy", w tym również z powodu nie posiadania wnioskowanej informacji, obowiązany jest, zgodnie z przepisami u.d.i.p., powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę. Stanowisko Sądu I instancji akceptujące możliwość zastosowania w takim przypadku art. 65 § 1 k.p.a., poza tym, że nie znajduje podstaw prawnych w u.d.i.p., przeczyłoby również jednemu z podstawowych celów tej ustawy, tj. udostępnianiu informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – tak NSA w wyrokach z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1116/09, z 9 lutego 2021 r., III OSK 2938/21. Z akt sprawy wynika, że pismami z 16 marca i 8 kwietnia 2022 r. Komisariat Policji w W. poinformował skarżącego, iż nie może rozpoznać jego wniosku dostępowego z 22 marca 2022 roku, albowiem nie posiada wnioskowanych w nim informacji. Poinformowano również skarżącego, że sporządzona z wykonanych czynności i ustaleń dokumentacja została przesłana do Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w T. celem przeprowadzenia czynności wyjaśniających w związku ze zgłoszeniem mieszkańca o uniemożliwieniu przejazdu drogą gruntową. Z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do KMP w T. skarżący zwrócił się pismem z 1 czerwca 2022 r. KMP w T. udzieliło skarżącemu odpowiedzi pismem z 6 czerwca 2022 r., którym poinformowano go o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 1 czerwca 2022 r. Skarżący miał więc świadomość, że KMP w T. nie rozpoznawało jego wniosku z 11 marca 2022 r., lecz wniosek z 1 czerwca 2022 r. W tym stanie rzeczy przyjęcie przez Sąd I instancji, że KMP w T. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2022 r. nie znajdowało podstaw prawnych. Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalił skargę. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną kwotę 340 złotych złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (240 zł.).