III OSK 7213/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 92/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 11 września 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zezwolił na wycinkę drzewa - dębu usytuowanego w okolicach ul. [...] (dz. ew. nr [...], działka jest własnością m. st. Warszawy). Decyzja została wydana na wniosek Zarządu Zieleni m. st. Warszawy. W piśmie z 15 września 2020 r. stowarzyszenie złożyło do organu I instancji wniosek o dopuszczenie do postępowania administracyjnego w tej sprawie. Następnie 24 września 2020 r. stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji z 11 września 2020 r. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia od decyzji z 11 września 2020 r. W podstawie prawnej postanowienia organ odwoławczy powołał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stowarzyszeniu, ponieważ nie było wcześniejszego wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ponadto od tej decyzji nie wpłynęło odwołanie żadnej ze stron postępowania, a wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony już po wydaniu decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji, wniesienie odwołania przez stowarzyszenie jest niedopuszczalne. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie z 10 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie nie było stroną postępowania, jak i nie zostało do niego dopuszczone na podstawie art. 31 k.p.a. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale zanim ta decyzja stała się ostateczna. Od tej decyzji nie zostały jednak wniesione odwołania przez strony postępowania. Oznacza to, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony już po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na skutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, ponieważ postępowanie przed organem I instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. nr 78, poz. 706) oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Polegało to na braku rozpoznania wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w toku postępowania. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że skarga kasacyjna zawiera uchybienia formalne, ponieważ stowarzyszenie nie określiło, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego czy naruszenie przepisów prawa materialnego, do czego zobowiązuje cytowany wyżej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i nie zawiera żadnego stanowiska odnośnie do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE, które to przepisy dotyczą udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym środowiska i wymagającym tego rodzaju udziału. Natomiast w tej sprawie nie toczyło się postępowanie z udziałem społeczeństwa w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, a stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na zasadach ogólnych z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że norma z art. 11 dyrektywy nr 2011/92/WE dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty podnoszące naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por: wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1939/18, z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13 i z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). Stanowisko stowarzyszenia, zgodnie z którym złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest możliwe po wydaniu decyzji kończącej postępowanie, w tym także w terminie do wniesienia odwołania, jest sprzeczne z powyższym rozumieniem art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być złożone wyłącznie w toczącym się postępowaniu, a zatem od momentu jego wszczęcia do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie. W szczególności nie jest dopuszczalne wniesienie takiego żądania w okresie od dnia wydania takiej decyzji kończącej postępowanie do dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, pkt 8 do art. 31 oraz wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1939/18 i z 25 kwietnia 2024 r., II OSK 1909/21). Powyższe oznacza, że skoro stowarzyszenie nie było stroną postępowania przed organem I instancji, to zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., nie przysługiwało jej prawo złożenia odwołania. Należy podkreślić, że w tej sprawie nie wystąpiła sytuacja procesowa będąca przedmiotem orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, na który wyrok powołało się stowarzyszenie w skardze kasacyjnej. W powołanym wyroku stwierdzono, że gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem, to nie staje się bezprzedmiotowy, pomimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie. Jest to zatem inna sytuacji procesowa niż w sprawie niniejszej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.