III OSK 72/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1982/23 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1982/23 oddalił skargę J. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ") uchwałą z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) oraz § 35 ust. 1, § 4, § 22 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 z późn. zm., zwanej dalej: "uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali"), nie zakwalifikował J. R. (dalej: "skarżący") do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący (ur. [...], stan cywilny: żonaty) prowadzący 1-osobowe gospodarstwo wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Organ podniósł, że skarżący w dniu 3 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o pomoc mieszkaniową nie wskazując aktualnego miejsca zamieszkania. W załączniku nr 6 do wniosku podał, że aktualnym miejscem pobytu jest lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], a ostatni stały adres zamieszkania był w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym organ wezwał skarżącego pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. do wskazania faktycznego miejsca zamieszkania wraz z dokumentem potwierdzającym. W oświadczeniu z dnia 10 maja 2023 r. skarżący podał, że zamieszkuje tam gdzie się da (przystanki, klatki schodowe). Pismem z dnia 22 maja 2023 r. organ poinformował skarżącego, że ubiegając się o pomoc mieszkaniową należy złożyć odpowiednie dokumenty potwierdzające warunki zamieszkania bądź przedstawić dokument pozwalający na zwolnienie z ww. obowiązku. W oświadczeniu z dnia 31 maja 2023 r. skarżący nie wskazał miejsca zamieszkania, ponadto poinformował, że nie będzie zamieszkiwał w placówkach dla osób bezdomnych ponieważ widuje się z dziećmi, a w ww. placówkach występują wszy. Organ podniósł, że w związku z powyższym nie uzyskano, żadnego dokumentu umożliwiającego jednoznaczne stwierdzenie gdzie aktualnie zamieszkuje/przebywa skarżący. Ośrodek Pomocy Społecznej dla Dzielnicy [...] potwierdził, że skarżący jest osobą w kryzysie bezdomności jednocześnie stwierdzając, że nie ma możliwości potwierdzenia miejsca jego pobytu. Końcowo organ wskazał, że wniosek skarżącego został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową w dniu 29 czerwca 2023 r. i uzyskał opinię negatywną. W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, negatywnie rozstrzygnął ww. wniosek w oparciu o § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali z uwagi na brak podstaw do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący aktualnie (od lutego 2024 r.) przebywa w miejscu pracy. Wskazał też, że sytuacja rodzinna skarżącego jest trudna, jest w trakcie rozwodu. Skarżący oświadczył, że nie uczestniczył w indywidualnym programie wychodzenia z bezdomności, nie pobierał również świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. R. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że prawidło organ przyjął, że skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, w przypadku których nie podlega badaniu spełnienie kryterium metrażowego warunkującego udzielenie pomocy mieszkaniowej. Kierowane do skarżącego wezwania z dnia 19 kwietnia 2023 r. oraz 22 maja 2023 r. były w pełni uzasadnione. Wobec zaś tego, że skarżący nie wskazał miejsca zamieszkania lub pobytu, ani też nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że należy on do kręgu osób wskazanych w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali organ prawidłowo oparł się na § 32 ust. 8 tej uchwały i odmówił skarżącemu udzielenia pomocy mieszkaniowej. Przepis ten stanowi, że niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że organ podjął wszelkie możliwe działania w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącego. W tym celu kierował do skarżącego dwukrotnie wezwania, jak również pismem z dnia 26 maja 2023 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie informacji o skarżącym. Z uzyskanej odpowiedzi przede wszystkim nie wynikało, że skarżący należy do kręgu osób określonych w 7 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Opisana także została szeroko sytuacja rodzinna skarżącego, jak również wskazano, że pracuje on zawodowo i uzyskuje wynagrodzenie w wysokości ok. 3,5 tys. złotych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można w tej sytuacji czynić organowi zarzutu, iż nie skorzystał on z uprawnienia przewidzianego w § 7 ust. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Przepis ten stanowi, że jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1 i 3. Zauważyć należy, że ta kompetencja organu ma charakter uznaniowy. Organ zaś w niniejszej sprawie dokonał wyczerpujących ustaleń obejmujących przesłanki zwolnienia z warunków, o których mowa w § 7 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ prawidłowo odmówił zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zarzuty podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2024 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."): 1. naruszenie prawa materialnego: a) § 1 pkt 11 w zw. z § 1 pkt 16 oraz w zw. z § 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w przepisach uchwały istnieje norma prawna, która wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy poprzez określenie, że pomoc mieszkaniowa skierowana może być do osoby, która wykaże, że m.st. Warszawa jest miejscem jej stałego pobytu, czyli do członków wspólnoty samorządowej m.st. Warszawy, podczas gdy skarżący wykazał, że m.st. Warszawa jest jego miejscem stałego pobytu i tym samym powinien mieć zagwarantowane przyznanie pomocy mieszkaniowej; b) § 2 ust. 1 oraz w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 i 3 w zw. z § 7 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, Sąd nie dostrzegł normy prawnej, która zezwala organowi, aby udzielił pomocy mieszkaniowej osobom, które po pierwsze wykażą, że m.st. Warszawa jest miejscem ich stałego zamieszkania oraz które spełniają oba kryteria tzw. dochodowe z § 5 oraz warunki zamieszkiwania z § 7 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, tym samym mógł uwzględnić skargę; c) § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. Sąd wadliwie ocenił, że przepis ten może być podstawą do niezakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej, w sytuacji gdy organ nie zgromadził, bo nie miał takiej prawnej możliwości, lecz przede wszystkim na skutek niezłożenia przez skarżącego, w wyznaczonym terminie, oświadczeń i dokumentów, umożliwiającym przeprowadzenie analizy wniosku. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o prawne kryterium zasady współżycia społecznego, b) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 5 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez: (i) niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na nieuwzględnienie skargi skarżącego, w sytuacji gdy działania organu nie prowadziły do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy, (ii) brak poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, obowiązku współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tudzież uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako oczywiście bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez niedokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o prawne kryterium zasady współżycie społecznego". Po pierwsze strona skarżącą kasacyjnie nie wskazała formy naruszenia tych przepisów. Po drugie przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność, słuszność, zasady współżycia społecznego itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Po trzecie jedynym kryterium kontroli administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium legalności. Nie jest zatem możliwe uwzględnianie przez sąd administracyjnych innych kryteriów, a zwłaszcza "kryterium zasady współżycia społecznego". Co więcej właśnie uwzględnienie przez sąd administracyjny innego kryterium kontroli niż kryterium legalności byłoby bezwzględną przesłanką do uchylenia takiego wyroku. Również zasady wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji wskazują, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 5 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz w zw. z art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji związanej z tym zarzutem (poza ogólnikowym przywołaniem zasad z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. który jednak nie został wskazany w treści zarzutu). Co istotne nie została wskazana postać naruszenia tego zarzutu t.j. czy ich naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdzić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Otóż przepis ten odnosi się do związania organów administracyjnych oceną prawną zawartą w wyroku. Naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie respektuje oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez ten sąd we wcześniejszym orzeczeniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonywał jej kontroli po raz pierwszy, a więc nie mógł naruszyć wcześniejszej oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., gdyż jej nie było. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie. Przepis ten zatem mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo nie wykonania owych wskazań (wyrok NSA z 28 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 2137/14). W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Otóż wskazany przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, która uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej i to w postaci stwierdzenia nieważności. Oznacza to także, że przepis ten określając kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14) – a jak wskazano powyżej pozostałe zarzuty powiązane z tym przepisem okazały się być niezasadne. Co więcej Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć, gdyż podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a., na mocy którego oddalono skargę. Z tych samych względów nie zostały naruszone art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g., które nie były stosowane przez Sąd I instancji, a nadto odnoszą się do przypadku, gdy ze względu na upływ czasu (1 rok) od podjęcia uchwały przez organ gminy nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności, a tylko orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż WSA w Warszawie oddali skargę uznając, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 5 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, które mają charakter materialny i ich ewentualne naruszenie powinno został podniesione w ramach pierwszej – art. 174 pkt 1 (a nie drugiej - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podstawy kasacyjnej. Wreszcie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia z art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., który – jak wskazano wyżej nie został uzasadniony w jaki sposób przepisy te zostały naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się jedynie ogólnikowo zasady: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym zgodzie z zasadą proporcjonalności (art. 8 k.p.a.), obowiązku współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.), który to zresztą przepis nie został wskazany w treści zarzutów. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że to "Sąd dokonał wybiórczej oceny okoliczności faktycznych, co narusza art. 7 k.p.a. oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 k.p.a." Tymczasem Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W przypadku tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Odnośnie art. 7 i art. 77 k.p.a. stwierdzić należy, że organ rozpatrujący wniosek o pomoc mieszkaniową (ani też Sąd I instancji) nie kwestionował, iż może gromadzić dowody za pomocą wszelkich dostępnych mu środków. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ma prawne możliwości prowadzenia postępowania dowodowego na takich samych zasadach i w taki sam sposób, jak organ administracji publicznej w klasycznym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Otóż wszystkie trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego powiązane zostały z ich niezastosowaniem (zarzuty naruszenia: § 1 pkt 11 w zw. z § 1 pkt 16 oraz w zw. z § 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz § 2 ust. 1 oraz w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 i 3 w zw. z § 7 ust. 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali) oraz z niewłaściwym zastosowaniem (zarzut naruszenia § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali). Otóż w odniesieniu do powyższych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Dopuszczając jednak, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ubocznie jedynie dodać należy, że organ nie kwestionował, iż J. R. jest osobą, która wykazała, że Miasto jest miejscem jej stałego pobytu i która złożyła wniosek o pomoc mieszkaniową, a organy dzielnic, realizując postanowienia niniejszej uchwały, powinny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu udzielania członkom wspólnoty samorządowej Miasta pomocy mieszkaniowej, o której mowa w § 2 ust. 1 (§ 1 pkt 11 w zw. z § 1 pkt 16 oraz w zw. z § 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali). Jednocześnie organ wskazał, że powołana uchwała reguluje zasady wynajmowania i zamiany lokali Miasta w ramach pomocy mieszkaniowej, która może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w jej § 5 oraz w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Natomiast negatywne rozstrzygnięcie wniosku nastąpiło na podstawie § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, zgodnie z którym niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.