III OSK 719/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3058/21 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 28 czerwca 2021 r., nr DOM1.1125.137.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. G. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., II SA/Wa 3058/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 28 czerwca 2021 r., nr DOM1.1125.137.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ pierwszej instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez 5 lat służby przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 1999 r., poz. 802 z późn. zm.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., poz. 1323), w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, z późn. zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). Organ pierwszej instancji postanowieniem z 26 marca 2021 r., nr 3201-IPK3.172.107.2021.2, wydanym na podstawie art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i § 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 187, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, dalej: "ustawa o KAS"), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. W uzasadnieniu podał, że z dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej wynika, iż licząc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, czyli od 15 września 1999 r., zadania tzw. policyjne wykonywała będąc w Służbie Celnej/Służbie Celno-Skarbowej: - od 3 czerwca 2002 r. do 27 czerwca 2002 r. wyłącznie w wymiarze 10 dni, tj.: 10-14 czerwca, 17-18 czerwca, 20-21 czerwca, 24 czerwca 2002 r., w Wydziale Taryfikacji, Wartości Celnej i Podatków Pośrednich Izby Celnej w [...], podczas faktycznego zastępowania koordynatora ds. obrotu z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, które zostały uznane jako zadania policyjne na podstawie zapisów w karcie zakresu obowiązków i uprawnień z 11 stycznia 2001 r. w Dziale Taryfikacji i Wartości Celnej Urzędu Celnego w [...] oraz rocznych kart ewidencji obecności w pracy, - od 17 lipca 2006 r. do 16 października 2006 r. w Wydziale Elementów Kalkulacyjnych i środków Pozataryfowych w Izbie Celnej w [...], poprzez wykonywanie zadań w ramach prac Zespołu do opracowania Strategii dotyczącej egzekwowania praw własności intelektualnej przez podległe jednostki organizacyjne Izby Celnej w [...] (powołanego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z 17 lipca 2006 r., nr 53), - w latach 2006, 2007 i 2008 wyłącznie w wymiarze 240 dni, tj.: 2006 r. - 88 dni (16 marca - 10 kwietnia, 20 - 27 kwietnia, 22 maja - 8 czerwca, 23 października - 27 listopada), 2007 r. - 105 dni (20 - 27 kwietnia, 20 maja - 5 czerwca, 11 czerwca - 29 sierpnia), 2008 r. - 47 dni (16 stycznia - 20 lutego, 29 lutego - 10 marca), w Wydziale Elementów Kalkulacyjnych i Środków Pozataryfowych w Izbie Celnej w [...] oraz Referacie Elementów Kalkulacyjnych i Środków Pozataryfowych w Izbie Celnej w [...], poprzez występowanie do zagranicznych władz celnych z wnioskami o weryfikację dowodów pochodzenia towarów, co stwierdzono na podstawie analizy dokumentów zarejestrowanych w kontrolce nr 4057 z lat 2006, 2007 i 2008, - od 5 października 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. wyłącznie w wymiarze 45 dni, tj.: 2010 r. - 1 dzień (31 grudnia), 2011 r. - 6 dni (2 maja, 27 czerwca, 19 sierpnia, 22 sierpnia, 25 sierpnia, 28 listopada), 2012 r. - 19 dni (30 - 31 lipca, 1-3 sierpnia, 6-10 sierpnia, 13 - 14 sierpnia, 17 sierpnia, 23 sierpnia, 14 września, 19 listopada, 23 listopada, 28 grudnia, 31 grudnia), 2013 r. - 19 dni (21 stycznia, 7 - 8 marca, 11-15 marca, 18 marca, 29 marca, 2 kwietnia, 22 kwietnia, 2 maja, 21 maja, 3 - 7 czerwca, w Referacie ds. Gier Wydziału Akcyzy i Gier Izby Celnej w [...], podczas faktycznego zastępowania kierownika Referatu wykonującego zadania policyjne o treści: "Zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału Zarządzania Ryzykiem wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenie do zarządzania ryzykiem, kontroli sprawowanej przez organy celne oraz do celów zwalczania przestępczości", w przypadku jednoczesnej nieobecności pierwszego zastępcy kierownika Referatu, co stwierdzono według zapisów w kartach zakresu obowiązków i uprawnień oraz rocznych kart ewidencji obecności w pracy, - 12 czerwca 2013 r., poprzez udział w posiedzeniu Zespołu zadaniowego ds. kontroli gier hazardowych w Izbie Celnej w [...] (powołanego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z 10 lutego 2011 r., nr 22), - od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., poprzez wykonywanie zadań prowadzonych w zakresie realizacji Celu 7 Służby Celnej "Ograniczenie szarej strefy w obszarze nielegalnego urządzania gier na automatach", co wynika z wniosku o wyróżnienie z 8 grudnia 2015 r., - od 1 marca 2017 r. do 31 maja 2017 r. pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej - od 1 lipca 2020 r. do 25 marca 2021 r. (tj. do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji) pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej. Jak podał DIAS, wskazany okres służby to 2 lata 8 miesięcy i 28 dni, co stanowi mniej niż wymagane 5 lat służby w Służbie Celnej przy wykonywaniu zadań o charakterze policyjnym albo służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że analiza zebranej w sprawie dokumentacji dotyczącej wskazanego we wniosku okresu przebiegu służby, w tym przedłożonej dokumentacji, doprowadziła do ustalenia, że brak jest dokumentów/dowodów zawierających zapisy o treści i brzmieniu wskazującym na realizację w sposób bezpośredni, przez okres co najmniej 5 lat zadań tzw. policyjnych. Wykonywanie tych zadań powinno bezpośrednio wynikać z powierzonych funkcjonariuszowi do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć swoje potwierdzenie w zebranych całościowo dokumentach, będących w posiadaniu DIAS. Po rozpatrzeniu zażalenia, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji"), postanowieniem z 28 czerwca 2021 r., nr DOM1.1125.137.2021, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Szef KAS stanął na stanowisku, że przeprowadzona analiza dokumentacji dała organowi pierwszej instancji podstawę do przyjęcia, że przywołane przez skarżącą we wniosku, pismach uzupełniających oraz zażaleniu, zadania realizowane w komórkach orzeczniczych w ww. okresach służby, nie mieszczą się w obszarze kontroli bezpośredniej, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2015 r., K 39/13. Postanowienie organu odwoławczego z 28 czerwca 2021 r., stało się przedmiotem skargi skarżącej do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uchylił postanowienie Szefa KAS z 28 czerwca 2021 r., nr DOM1.1125.137.2021. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Warszawie, organ drugiej instancji nie przeprowadził pogłębionej analizy w zakresie wskazanych w skardze kwestii i nie ocenił ich dostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu pierwszej instancji, organ wadliwie zinterpretował art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przyjmując, że jedynie zadania policyjne wykonywane bezpośrednio podlegają zaliczeniu do okresu 5 lat służby przy wykonywaniu zadań, o których mowa w przepisach, do których odsyła ww. art. 12 ust. 2 pkt 1. Taka wykładnia, jak podniósł Sąd Wojewódzki, nie znajduje uzasadnienia zarówno w powołanym art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r., jak i art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r., z których jasno wynika, że w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowym wymaganiem do przyznania emerytury policyjnej jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu wskazanych w tych przepisach zadań policyjnych. WSA w Warszawie stwierdził, że ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego w świetle art. 218 § 2 k.p.a., nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest dwuinstancyjne, a zatem obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a przede wszystkim wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ drugiej instancji nie dopełnił tego obowiązku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji polecił Szefowi KAS, aby uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku, ustalił na podstawie jakich reguł należy kwalifikować zadania policyjne i w oparciu o te reguły poddał analizie sprawę skarżącej, uwzględniając jej indywidualny charakter. W zależności od wyników ww. analizy, organ powinien podjąć dalsze działania w celu ostatecznego załatwienia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Organ drugiej instancji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 zaopatrzeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r. i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ wadliwie zinterpretował te przepisy przyjmując, iż jedynie zadania policyjne wykonywane bezpośrednio podlegają zaliczeniu do okresu 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w przepisach do których odsyła art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz uznając że wynikającym z tych przepisów dodatkowym wymaganiem do przyznania emerytury policyjnej, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej i Funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej jest posiadanie stażu co najmniej 5 lat służby przy wykonywaniu wskazanych w tych przepisach zadań policyjnych, niezależnie od tego czy zadania te miały charakter ściśle policyjny i były realizowane przez funkcjonariusza bezpośrednio, czy też funkcjonariusz pełniąc służbę, jedynie pośrednio przyczyniał się do realizacji tych zadań, nie uczestnicząc w nich osobiście. Podczas gdy z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, iż jedynie faktyczna realizacja zadań, o których mowa w przepisach, do których odsyła ww. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, daje podstawę do zaliczenia okresu realizacji tych zadań, do okresu 5 lat służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, 124 § 2, 126, 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie oraz nie przeprowadził pogłębionej analizy odnośnie zarzutów przeciwko treści postanowienia organu pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania zaświadczeniowego, a w konsekwencji uchyleniem przez Sąd postanowienia organu drugiej instancji, podczas gdy Szef KAS utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, działając w ramach postępowania zaświadczeniowego, podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz wszechstronnie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcie na posiadanej dokumentacji, wyczerpująco je przy tym uzasadniając, mając również na względzie całokształt zarzutów strony zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 15, 124 § 2, 126, 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie przeprowadził pogłębionej analizy i oceny zadań realizowanych przez skarżącą w okresie pełnienia przez nią służby w Służbie Celnej, w kontekście realizacji przez nią tzw. "zadań policyjnych", do których skarżąca nawiązała formułując zarzuty przeciwko treści postanowienia organu pierwszej instancji, czym również naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania zaświadczeniowego, a co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd postanowienia organu drugiej instancji, podczas gdy organy obu instancji wyczerpująco przeanalizowały realizowane przez skarżącą w ww. okresie zadania, odwołując się przy tym do zgromadzonej w sprawie dokumentacji m.in. w postaci zakresów czynności oraz kart zakresów praw i obowiązków skarżącej, a także do twierdzeń formułowanych w kolejnych pismach skarżącej i środkach zaskarżenia kierowanych do organów, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 11, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 218 § 2, 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, co skutkowało uchyleniem przez Sąd postanowienia organu drugiej instancji, podczas gdy postanowienie organu drugiej instancji zostało wyczerpująco uzasadnione, a także szeroko prezentuje motywy, które stanowiły o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kasator wnioskował także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniskowała o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej zawarte zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia wymaga, wobec zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 10 czerwca 2022 r. i przy braku przepisów określających moc wsteczną nowo wprowadzonych regulacji prawnych, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Podzielić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i art. 2 ust. 1 pkt 4 – 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji uznając za wadliwą interpretację art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dokonaną przez organ, a przyjmującą, że jedynie zadania policyjne wykonywane bezpośrednio podlegają zaliczeniu do okresu 5 lat służby przy wykonywaniu zadań, o których mowa w przepisach, do których odsyła ww. przepis. Rozumienie powyższego przepisu przez organ znalazło pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego. Zakresu podmiotowy art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ogranicza się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 19 lipca 2022 r., II SA/Wa 3665/21, 7 lipca 2022 r., II SA/Wa 3947/21, 5 maja 2022 r., II SA/Wa 3539/21, 30 marca 2022 r., II SA/Wa 2965/21). Taką interpretację powyższego przepisu należy uznać za prawidłową, uwzględniając przy tej ocenie stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 marca 2015 r., K 39/13. TK w przywołanym wyroku stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. Rozważania TK w drodze analogii należy odnieść do zadań, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Pamiętać przy tym należy, że powołany przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi wyraz realizacji ww. wyroku TK i wprowadzony został do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. zmieniającej tę ustawę z 1 stycznia 2018 r. (Dz.U z 2017 r., poz. 1321 t.j.). Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że z wykładni literalnej powołanego przepisu wynika, że jego zakres podmiotowy obejmuje tych funkcjonariuszy, którzy te zadania realizowali, tj. brali bezpośredni udział w rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych wymienionych w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r., jak i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, oraz ściganiu ich sprawców, nie zaś tych, którzy wykonywali jedynie czynności wspomagające/pomocnicze faktyczną realizację tych zadań, które w nawiązaniu do rozważań TK, określono jako "zadania policyjne". Nie sposób przyjąć, iż w praktyce możliwym jest wykonywanie zadań policyjnych w sposób "pośredni". Pod tym określeniem należy rozumieć czynności pomocnicze/wpierające faktyczną realizację ww. zadań policyjnych, co również przemawia za stwierdzeniem, że intencją ustawodawcy stojącą za wprowadzeniem analizowanego przepisu do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, było przyznanie uprawnień emerytalnych funkcjonariuszom, którzy przedmiotowe "zadania policyjne" faktycznie/osobiście realizowali, zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie za prawidłową wykładni powołanych powyżej przepisów przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, skutkowałoby koniecznością przyznania uprawnień emerytalnych określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym wszystkim funkcjonariuszom Służby Celnej bez względu na rodzaj realizowanych przez nich zadań. Nie taki był jednak cel ustawy zmieniającej powyższy przepis. Ustawodawca, realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego, miał na uwadze objęcie nim wyłącznie tych funkcjonariuszy którzy bezpośrednio, w znaczeniu, że faktycznie realizowali tzw. zadania policyjne. Zauważyć przy tym należy, iż w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle wyroku Trybunału, prowadzi do przyjęcia, że tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Zgodnie zatem z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jedynie bezpośrednie w tym znaczeniu, że faktyczne wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja innych zadań powierzonych Służbie Celnej, które pośrednio czy wspomagająco przyczyniają się do ich realizacji, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych, o których mowa w tej ustawie. Usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, chociaż zauważenia wymaga, że nie zostały one sformułowane w pełni prawidłowo. Skarga kasacyjna co prawda przytacza przepisy, które zostały w ocenie skarżącego kasacyjnie organu naruszone w określony sposób, jednak przepisy te są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego w skardze kasacyjnej już nie uwzględniono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka ustosunkowuje się w większym lub mniejszym stopni tylko do niektórych powołanych przepisów, nie wyjaśniając na czym polega naruszenie każdego z nich. Pozwala to na odniesienie się do tak przedstawionych zarzutów jedynie w sposób ogólny, koncentrując się na zasadniczym uchybieniu dostrzeżonym przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczącym nieodniesienia się przez Szefa KAS w pełnym zakresie do zarzutów złożonego w sprawie zażalenia. Zastrzeżenia sformułowane przez Sąd pierwszej instancji co do niewystarczającej argumentacji odnośnie wyszczególnionych przez Sąd zarzutów zażalenia nie znajdują odzwierciedlenia w treści postanowienia organu drugoinstancyjnego. W pierwszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza przed wydaniem zaświadczenia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19). Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej w ustawowo określonych warunkach. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie odnoszą się jednak te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że 5 lat pełniła służbę przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14). Bez żadnych wątpliwości, przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). W rozpoznawanej sprawie organy nie znalazły podstaw do uznania, że skarżąca realizowała zadania określone w ww. przepisach ustaw o Służbie Celnej przez okres co najmniej 5 lat. Potwierdziła to analiza akt osobowych, a także pozostałych danych i dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu oraz powołanych przez skarżącą. Organy odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści uwzględniły jedynie zadania o charakterze policyjnym. W treści postanowienia organu pierwszej instancji wskazano szczegółowo jakie dokumenty zostały poddane analizie powołując m.in. karty zakresów obowiązków i uprawnień oraz opisy stanowisk służbowych. Odniesiono się również do wniosków i dokumentów wskazanych przez skarżącą w jej kolejnych pismach, analizując charakter zadań, na realizację których wskazywała skarżąca. Stanowisko organu pierwszej instancji podzielił organ odwoławczy, w zaskarżonym postanowieniu trafnie akcentując, iż realizacja zadań policyjnych polega na bezpośrednim i faktycznym rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu określonych przestępstw. W zaskarżonym postanowieniu odniesiono się szczegółowo do zastrzeżeń i twierdzeń skarżącej co do charakteru wykonywanych przez nią zadań służbowych, dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy przeanalizował szczegółowo zadania skarżącej przypisane dla zajmowanego przez nią stanowiska starszego kontrolera celnego w Wydziale Elementów Kalkulacyjnych i Środków Pozataryfowych, w tym odnoszące się do prowadzenia postępowań w sprawach ochrony własności intelektualnej i ograniczeń pozataryfowych, uznając, że były to czynności administracyjne określone we właściwości rzeczowej komórki orzeczniczej. Nie stanowiły one bezpośredniej realizacji zadań policyjnych. Zdaniem organu były to czynności o charakterze pomocniczym, wspierającym bezpośrednią realizację zadań policyjnych. Organ wyjaśnił również jakie zadania przypisane są do funkcji koordynatora ds. ochrony własności intelektualnej i uznał, że w analizowanych dokumentach (kartach zakresu obowiązków i uprawnień, arkuszach opinii służbowych/ocen okresowych, wnioskach nagrodowych itp.) brak jest zapisów potwierdzających, że skarżąca wykonywała zadania koordynatora ds. ochrony praw własności intelektualnej. Zatem w sytuacji, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja nie potwierdziła, że skarżąca realizowała zadania policyjne określone w ww. przepisach w niezbędnym wymiarze 5 lat, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ zatem zasadnie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że osią sporu między stronami jest kwalifikacja poszczególnych czynności i zadań wykonywanych przez skarżącą jako stanowiących bezpośrednią realizację zadań policyjnych, gdyż tylko tego rodzaju zadania wykonywane przez 5 lat uprawniają do przyznania emerytury policyjnej. Tak jak wskazano powyżej w trybie wydawania zaświadczenia w oparciu o przepisy art. 217-218 k.p.a. nie mogą być jednak rozstrzygane tego typu spory. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.