III OSK 7097/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 796/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r. II SA/Wa 796/21, po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 14 stycznia 2021 r. nr BP-DZ.412.1.2021/2 w przedmiocie odprawy mieszkaniowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 4 grudnia 2020 r. nr OZ-DZ-412-172-4/20. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3, art. 23 ust. 9 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2020, poz. 2017; dalej: uzsz), poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW [...], w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy wysokość odprawy mieszkaniowej bez uwzględnienia normy na syna skarżącego – A. jest nieprawidłowa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących oraz o zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że organ nie kwestionuje samego prawa do odprawy mieszkaniowej, wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 1b uzsz lecz wysokość odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu. Zmiana miejsca zamieszkania syna A., nie zmienia faktu, że Państwo spełniło obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych syna skarżącego w czasie jego zamieszkiwania u matki i żaden przepis uzsz nie przewiduje konieczności zaspakajania tych potrzeb wielokrotnie. W ocenie organu literalne stosowanie art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 uzsz w zakresie przysługujących norm na dzień wskazany przez żołnierza prowadzi do wielu nieprawidłowości i różnicowania sytuacji rozwiedzionych żołnierzy - nadal pełniących służbę - (norma na dziecko przysługuje tyko jednemu z rodziców) i rozwiedzionych byłych żołnierzy, których dzieci raz zamieszkują z matką a raz z ojcem. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów Agencji obu instancji dokonał błędnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 (i ust.5) w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 uzsz, pomijając fakt naliczenia normy na syna skarżącego w odprawie mieszkaniowej męża byłej żony, jako okoliczność całkowicie nieistotną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na początku zauważyć ogólnie należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Za nieprawidłową należy uznać taką konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego, w którym przywołuje się kilka przepisów prawa, o różnym zakresie normowania, bez wskazania, jaka norma prawna ma wynikać z powołanych przepisów i w jaki sposób naruszył ją Sąd I instancji. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Z trzech przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów uzsz (w brzmieniu z chwili wydawania decyzji – Dz. U. z 2020 r., poz. 2017) wynika, że: 1. "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego" (art. 47 ust. 1 pkt 3); 2. odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6 (art. 23 ust. 9 pkt 1); 3. członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego (art. 26 ust. 3 pkt 2). W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z zestawienia tych przepisów wynika, że uchylając decyzje organów obydwu instancji, WSA dokonał błędnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 (i ust. 5, który w podstawach skargi kasacyjnej nie został powołany) w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 uzsz, pomijając fakt uwzględnienia normy mieszkaniowej na syna skarżącego w odprawie mieszkaniowej męża byłej żony skarżącego. Stawiając tego typu zarzut skarżący kasacyjnie organ powinien był wykazać, że powołane przez niego przepisy rzeczywiście tworzą taką normę, z której wynika negatywna przesłanka do uwzględnienia w powierzchni lokalu, na potrzeby ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej, normy przypadającej na syna A., który wcześniej zamieszkiwał z matką i obecny mąż matki otrzymał odprawę z uwzględnieniem normy mieszkaniowej na A. S. Z powołanych przepisów taka norma nie wynika. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że nie ma przepisu, który stanowiłby negatywną przesłankę do zaliczenia normy mieszkaniowej na syna, który w dacie wskazanej przez żołnierza razem z nim zamieszkiwał. Fakt zamieszkiwania skarżącego i jego syna w określonej dacie nie jest kwestionowany, a wyprowadzanie normy zakazującej czy pozbawiającej określonego prawa nie jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie wykładni celowościowej, z pominięciem treści określonych przepisów. Natomiast co do historii nowelizacji art. 47 uzsz i wprowadzenia do jego treści, że składnikiem wartości przysługującej odprawy mieszkaniowej są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", Naczelny Sąd Administracyjny odesyła do wyroku NSA z 12.10.2022 r. III OSK 5367/21 (LEX nr 3442490). Z art. 47 ust. 5 uzsz (w brzmieniu z chwili wydawania decyzji) wynika, że "Żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje." Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej art. 26 ust. 3 pkt 2 uzsz stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są wspólnie zamieszkałe dzieci własne. Zatem, jeżeli ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej ustalana jest "w dniu wskazanym przez żołnierza", a w tym dniu "wskazanym" syn A.S. zamieszkiwał z wnioskodawcą, to w okolicznościach faktycznych, które wystąpiły w tej sprawie, musiałaby istnieć osobna norma, z której wynikałaby negatywna przesłanka do uwzględnienia normy mieszkaniowej przypadającej na syna A. Taka norma nie wynika w szczególności z art. 23 ust. 9 pkt 1 uzsz, gdyż przepis ten określa kiedy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje co do zasady żołnierzowi zawodowemu (i nie jest to przypadek odnoszący się do okoliczności tej sprawy), a nie odnosi się do wysokości odprawy mieszkaniowej, w tym norm mieszkaniowych uwzględnianych przy odprawie. Przy czym, jak sam skarżący kasacyjnie przyznaje, nie kwestionuje samego prawa do odprawy mieszkaniowej, a sporna jest tylko jej wysokość. Taka negatywna przesłanka pojawiła się dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ, w pkt 5 dodanym do art. 47 ust. 1 uzsz. Przepis ten stanowi w początkowej treści, że nie uwzględnia się normy przysługującej na członka rodziny żołnierza wnioskującego o odprawę mieszkaniową, w sytuacji gdy został on już uwzględniony przy ustalaniu wysokości odprawy mieszkaniowej na inną osobę niż ten żołnierz (...). Przepis ten wszedł w życie 23 kwietnia 2022 r., na mocy art. 713 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655). Z art. 819 tej ostatniej ustawy wynika, że "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej." Jeśli zatem w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek (art. 47 ust. 5 uzsz) przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, to po prawomocnym uchyleniu zaskarżonych decyzji zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w brzmieniu z chwili wszczęcia postępowania, a te, jak wyjaśniono już wyżej, nie przewidywały takiej regulacji ustawowej, jaka obowiązuje obecnie, na mocy art. 47 ust. 1 pkt 5 uzsz. Gdyby taka norma istniała już uprzednio, jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, to zbędne byłoby dodawanie pkt 5 do art. 47 ust. 1 w obecnym brzmieniu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.