III OSK 708/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 754/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku [...] I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 754/18, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...], którą określono Gminie Miasto [...] opłatę stałą w wysokości 22 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku [...] wylot nr [...] w mieście [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z literalnego brzmienia sentencji zaskarżonej decyzji wynika, iż ustalenie opłaty rocznej dotyczy ścieków. W rzeczywistości postępowanie administracyjne dotyczyło opłat związanych z odprowadzaniem wód opadowych do potoku [...]. Wskazano, że w art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) zwanej dalej P.w., ustawodawca rozróżnił wprowadzanie ścieków do wód i odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Ponadto przewidział odrębne regulacje do ustalenia opłat. Podstawą do określenia opłat za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych jest art. 271 ust. 4 P.w., natomiast podstawę prawną do określenia opłaty rocznej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi art. 271 ust. 5 ww. ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które została ustalona opłata, wydane przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], dotyczy wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych, jednakże wydawane ono było na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, której definicja ścieków obejmowała także wody opadowe. Organ wydał decyzję na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w której definicja ścieków nie obejmuje wód opadowych lub roztopowych. Wobec powyższego organ powinien ustalić, zgodnie z obecnie obowiązującym prawem, opłatę za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie miało jednak wpływu na prawidłowo wskazaną przez organ podstawę prawną, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że organ określając opłatę stałą przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax. h = 86,84 m3/h , którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,024123 m3/s. Przyjęcie Qmax.h nie było prawidłowe, ponieważ zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna ona wynosić dla wylotu nr 85 Qmax.h = 223 m3/h. Już ta okoliczność dyskwalifikuje kontrolowaną decyzję – wydaną z oczywistą obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na jej treść. Nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ przyjął Qmax.h do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych [m3/h] dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się raz na rok. W rezultacie organ określając opłatę, nie mając ku temu podstaw prawnych, wybrał w sposób dowolny takie dane, aby po przeliczeniu opłata była najwyższa. Skarżąca wskazywała zaś, że najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest wielkość Qmax. roczny. Sąd to stanowisko podzielił. Z uwagi na zasadny podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 P.w. poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny, czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 P.w. jednoznacznie wynika, iż składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód wyrażona w m3/s odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 P.w. prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m na sekundę, tj. w m na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość chwilową odprowadzania wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę; b) przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego art. 271 ust. 4 P.w., pomimo iż Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, czyli organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów jakimi Dyrektor Zarządu Zlewni kierował się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczania na m3 na sekundę maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w tym odniesienia do art. 7a K.p.a. W takim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł dodatkowo, że Dyrektor Zarządu Zlewni nieprawidłowo przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h = 86,84 m3/h, ponieważ zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna ona wynosić dla wylotu nr 85 Qmax.h = 223 m3/h, czym zdaniem Sądu pierwszej Instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co również mogłoby skutkować uchyleniem decyzji z pozostawieniem Dyrektorowi Zarządu Zlewni możliwości przeanalizowania sprawy i przedstawienia motywów przyjętej wykładni analizowanych przepisów i rozstrzygnięcia, jednakże bez dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Art. 35 ust. 3 P.w. zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Tym samym odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ta opłata składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 P.w.). Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 271 ust. 4 P.w. poprzez błędne przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast powinien być zastosowany limit roczny, czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok). Wbrew dalszej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie art. 271 ust. 4 P.w. nie wskazuje, aby odpowiednikiem składowej wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej wyrażonej w maksymalnej ilości wód w m3/s odprowadzanych do wód był ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s odprowadzanych do wód. Nie jest zasadnym pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że do obliczenia w tej sprawie opłaty powinno się zastosować maksymalny przepływ godzinowy. Ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem wskazującym na maksymalną ilość odprowadzanych wód wyrażoną w m3 na sekundę, a nie na godzinę. Intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, ale od maksymalnej ilość wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza treść art. 271 ust. 4 P.w., która jest odmienna od treści art. 271 ust. 2 i 3 P.w., w których to przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" oraz "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Ustawodawca w art. 271 ust. 4 P.w. nie użył sformułowania "może", ale wyraźnie wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód odprowadzanych wyrażonej w m3/s. Tym samym prawidłowym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej. Trafnie podnosi strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które ustalono opłatę stałą zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tego przepisu w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Takie też wartości zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] wydanym przez Starostę [...] na korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowo-roztopowych wylotem nr [...]. Obecnie obowiązujący art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Ten sam wskaźnik, tj. ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. Trafnie podnosi strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że gdyby uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc 223 m3/h, to po automatycznym przeliczeniu na ilość m3 na sekundę i przemnożeniu przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymany wynik wyniósłby 1 953 480 m3/rok. Taka ilość wody nie może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem maksymalna roczna wartość odprowadzania wód wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego wynosi 9840 m2/rok. Wartość ta po przeliczeniu 344 razy przekracza limit roczny wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym trafnym jest zajęte w tej sprawie stanowisko przez Sąd pierwszej instancji co do braku podstaw do przyjęcia maksymalnego limitu godzinowego przy ustalaniu opłaty stałej. Opłata ta jest opłatą roczną, a tym samym to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego. Ponadto skoro opłata stała ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, to tym samym ustawodawca także założył, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, a tym samym przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Tym samym zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych. Takie stanowisko znajduje szerokie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i zostało potwierdzone m.in. w wyrokach NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 618/21; z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 645/21; z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 602/21 – w których rozstrzygnięto spory między tymi samymi stronami co w tej sprawie w zakresie przedmiotu dotyczącego opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych lub oczyszczonych ścieków deszczowych. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w Prawie wodnym brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a do Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 P.w. dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 552a P.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych dopiero od 2020 r. Dlatego w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. Nie może zostać także uwzględniony zarzut przekroczenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji granicy rozpoznania sprawy i dokonania wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 271 ust. 4 P.w., zamiast jedynie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem zobowiązania organu do ponownego przeanalizowania argumentów i dokonania wykładni przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, to należało ponownie umożliwić organowi ustosunkowanie się do tej interpretacji, a nie dokonywanie wiążącej wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd uwzględnia skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wówczas uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. takie wskazania co do dalszego postępowania, jak i ocena prawna wyrażona w wyroku sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym w tej sprawie, w której istota sporu sprowadzała się do kontroli przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości interpretacji norm prawa materialnego, nie było wadliwym zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do konieczności uwzględnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, w punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu uwzględniającego skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. W tej sprawie od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie należało zasądzić na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).