III OSK 7073/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 374/21 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2021 r. II SA/Wa 374/21, oddalił skargę W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. F. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, zarzucił mu naruszenie: 1. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.FUS) poprzez brak wyczerpującego rozważenia i ustalenia istnienia wszystkich przesłanek, niewłaściwe zastosowanie tego przepisu będące skutkiem błędnego sprowadzenia definicji "szczególnych okoliczności" jedynie do sytuacji całkowitej niezdolności do pracy i przez to zaniechanie ustalenia czy w indywidualnej sprawie skarżącego istnieją także inne okoliczności mogące być uznane za "szczególne okoliczności" przyznające prawo do świadczenia w drodze wyjątku, ponadto poprzez brak ustalenia wszystkich indywidualnych okoliczności, które mogą dotyczyć skarżącego m.in. poprzez nieadekwatne i nieefektywne podejmowanie czynności dowodowych w stosunku do informacji i wniosków złożonych przez skarżącego. Nadto poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wyrażające się w braku dokonania ustaleń, czy w sprawie skarżącego istnieją okoliczności uzasadniające zaliczenie kolejnych okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym wobec przedłożenia przez skarżącego informacji i dowodu - co skutkowało oddaleniem skargi i brakiem uchylenia wadliwej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku; 2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji i tym samym zaakceptowanie naruszenia prawa procesowego w decyzji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (jak m.in.: brak podjęcia adekwatnych czynności procesowych celem ustalenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniom społecznym w innych okresach, niż wynika z systemu ZUS; brak ustalenia indywidualnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku; brak realizacji zasady wyjaśniania, a także dowolną, selektywną ocenę zebranych dowodów i dokonanie oceny na podstawie tej części materiału dowodowego, która doprowadziła do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku (pominięcie tych informacji i wniosków skarżącego, które są dla niego korzystne); 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku I instancji do istotnych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze oraz w piśmie uzupełniającym skargę, tj. zarzutów dotyczących niewykazania skarżącemu braku istnienia szczególnych okoliczności, braku ustalenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniom społecznym w innych okresach, niż wynika to z systemu ZUS, brak ustalenia indywidualnych okoliczności - co skutkowało brakiem zidentyfikowania istotnych problemów mających wpływ na wynik postępowania i w efekcie brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uchylenie poprzedzających go decyzji; przyznanie skarżącemu renty w drodze wyjątku", zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem nie została uiszczona w całości ani w części. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w związku, wobec czego muszą zostać rozpoznane łącznie. Wyjść należy od zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego (art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS), gdyż wynika z niego zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, co przekłada się następnie na ocenę zarzutów procesowych. Istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistnienie takich "szczególnych okoliczności" nie zostało wykazane w niniejszej sprawie. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał przede wszystkim na krótki staż ubezpieczeniowy skarżącego, który na przestrzeni 48 lat życia udokumentował łącznie 5 lat, 5 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od 6 marca 2007 r. do 7 lipca 2010 r., od 19 sierpnia 2010 r. do 10 grudnia 2014 r. oraz od 1 lutego 2015 r. do 30 czerwca 2019 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutów "procesowych" stwierdza, że zaniżono mu okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu, którym skarżący musi się legitymować, by otrzymać rentę, z powodu nierzetelności dwóch pracodawców, którzy zatrudniając go nie odprowadzali składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązek potwierdzenia tych okoliczności spoczywał na organie w niniejszym postępowaniu, a łączny dodatkowy okres składkowy wynosiłby 1 rok i 8 miesięcy, przy czym dowody na "oskładkowane" cztery miesiące pracy posiadał, ale nie przedstawił ich organowi z powodu nieświadomości znaczenia tej informacji. Wyjaśnić zatem należy, że nawet dodatkowy rok i osiem miesięcy, gdyby zostały wykazane jako okresy składowe, niewiele zmienia w ocenie "szczególnych okoliczności", z powodu których skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia. Oferowane dowody nie odnoszą się bowiem do przyczyn braku zatrudnienia, a co najwyżej do ustalenia całościowego okresu podlegania ubezpieczeniu. Ponadto nie mogły zostać przeprowadzone w niniejszym postępowaniu, bez udziału ewentualnego podmiotu zobowiązanego do odprowadzania składek. Sam skarżący kasacyjnie wskazuje przy tym, że sprawy z tego zakresu toczyły się w sądzie powszechnym, w zupełnie innym trybie. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy bowiem brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien być znaczący, oraz przyczyny, dla których następowały przerwy w okresach ubezpieczenia. Skarżący kasacyjnie wskazywał na fakt pobierania renty inwalidzkiej z tytułu niezdolności do pracy w latach 1994 – 2003, nie wyjaśnił jednak w przekonujący sposób braku aktywności zawodowej w okresie po 2003 r. (okresy wymienione wyżej), gdy w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 5 miesięcy i 4 dni okresów składkowych. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.e.r.FUS "Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji." Jeśli zatem orzeczeniem z [...] listopada 2003 r. skarżący został uznany za zdolnego do pracy i odmówiono mu wobec tego dalszej wypłaty renty (zob. wyrok SO w Krośnie z 25 marca 2004 r. VII U 2239/03), to organ nie mógł przyjąć, że skarżący po wskazanej dacie dalej był niezdolny do pracy. Wszystko to świadczy o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. W konsekwencji nie można było Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu, ani przepisów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Przy czym zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został szerzej uzasadniony, także w zakresie wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić należy także, że "Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze" (wyrok NSA z 10.01.2023 r. I GSK 1995/22, LEX nr 3453007). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie orzeczono natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ art. 209 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.