III OSK 704/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 171/23 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 171/23 stwierdził, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 11 stycznia 2023 r. w zakresie pkt 7 oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); zobowiązał Burmistrza Gminy T. do załatwienia wniosku w zakresie pkt 7 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II) oraz zasądził od Burmistrza Gminy T. na rzecz M. M. zwrot kosztów postępowania (pkt III). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 11 stycznia 2023 r. M. M. (dalej jako "skarżący") wystąpił do Burmistrza Gminy T. (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji "Poprawa dostępności na skrzyżowaniu [...] i dróg gminnych (ul. [...], [...] i [...]) w T. - rondo". Wniósł o udzielenie odpowiedzi i udostępnienie kserokopii wskazanych dokumentów (lub ich skanów) na podany przez niego adres e-mail. W piśmie z 25 stycznia 2023 r. poinformowano wnioskodawcę, że odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona do dnia 11 marca 2023 r. W dniu 8 marca 2023 r. Burmistrz udzielił wnioskodawcy informacji i przesłał dokumenty, o które wnioskował on w pkt 1-6. W odniesieniu do pkt 7 stwierdził, że korespondencja od wykonawcy nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżący złożył do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność organu. Odpowiadając na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Motywował, że nieudostępnione skarżącemu dokumenty nie mieszczą w swej treści informacji publicznej - zawierają wyłącznie opinie i oceny wyrażane przez autora korespondencji stanowiąc dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w formie, w jakiej zostały utrwalone, gdyż nie zawierają informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącego w pkt 7 wniosku informacje (pisma kierowane do Gminy przez wykonawcę inwestycji) posiadały walor informacji publicznej, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Należy je bowiem traktować - co do zasady - jako informacje odnoszące się do szeroko rozumianego sposobu realizacji inwestycji "Poprawa dostępności na skrzyżowaniu [...] i dróg gminnych (ul. [...], [...] i [...]) w T. - rondo", tj. inwestycji finansowanej ze środków publicznych. Przy tego rodzaju inwestycjach niedopuszczalne jest przyjęcie - obok oficjalnej (publicznej) - prywatnej komunikacji na linii organ wykonawca inwestycji. Ocena charakteru dokumentów (pism) powinna być dokonana w odniesieniu do konkretnych dokumentów, a nie in abstracto. Orzekając jak w punkcie I i II sentencji wyroku Sąd I instancji działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Gminy T. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt. 7 wniosku Skarżącego z dnia 11 stycznia 2023 r., podczas gdy Organ poinformował Skarżącego, że dokumenty żądane przez Niego w pkt. 7 wniosku nie stanowią informacji publicznej; - naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pisma kierowane do Gminy T. przez wykonawcę gminnej inwestycji stanowią informację publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przede wszystkim jako nieuzasadniony jawi się zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że w realiach niniejszej sprawy zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powiązano z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym w ocenie autora skargi kasacyjnej (nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchybił w toku rozpoznania sprawy, zarzut okazał się nieskuteczny. W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że NSA w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pisma kierowane do Gminy T. przez wykonawcę gminnej inwestycji stanowią informację publiczną". Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dzieli się na niższe jednostki redakcyjne (punkty, litery i tiret). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wydaje się, że kwestionowana jest wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p. W tym zakresie zaprezentowane rozumienie tych przepisów nie jest odmienne od tego, które zaprezentował Sąd I instancji (tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnia je zarówno co treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone). Zauważyć należy, że WSA we Wrocławiu stwierdziwszy, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i odwołał się do art. 61 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji uznał, że pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej, a na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności przyjął każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych. Jednak skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej istota tego zarzutu sprowadza się jednak do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów poprzez uznanie, że żądane przez skarżącego w pkt 7 wniosku i kierowane do Gminy pisma wykonawcy inwestycji stanowią informację publiczną. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji wskazując, iż "wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłoby być zawarte w pismach wykonawcy gminnej inwestycji do Gminy T., lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci tych pism." Zauważyć jednak należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem jak wskazano wyżej skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.