III OSK 701/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 55/24 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Starosty Powiatu D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty Powiatu D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 55/24 oddalił skargę B. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Starosty Powiatu D. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 5 października 2023 r. skarżący zwrócił się do organu, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji dotyczącej okoliczności zmiany przebiegu granicy działki ew. nr [...] położonej w P. z działką [...] (poprzednie oznaczenie dz. ew. [...]); 2. informacji oraz wszelkich dokumentów, które przedstawiają historię przebiegu granicy pomiędzy działką [...] z działką [...] (dawniej [...]) z ostatnich 5 lat; 3. informacji dotyczącej okoliczności zmiany przebiegu granicy działki ew. nr [...] położonej w P. z działką [...], 4. informacji oraz wszelkich dokumentów, które przedstawiają historię przebiegu granicy pomiędzy działką [...] z działką [...] z ostatnich 5 lat. Skarżący dodał, że w przypadku zmiany przebiegu granic na przestrzeni lat, wnosi o przekazanie dokumentów przedstawiających przebieg granic przed zmianami (map). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 12 października 2023 r., uznając że żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, wezwał B. S. do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei skarżący odpowiadając na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 19 października 2023 r. wskazał, że jego zdaniem żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej, której udostępnienie wymagałoby znacznego nakładu pracy. Skarżący podkreślił, że jego wniosek obejmował informacje, które zalegają w Urzędzie (informacje dotyczące zmiany przebiegu granic), których udostępnienie polegać ma jedynie na wydaniu kserokopii dokumentów oraz takie, które wykazałyby czy do zmiany przebiegu granic doszło, a jeżeli tak to kiedy. Skarżący zwrócił się ewentualnie o przekazanie dokumentu, z którego wynikałyby współrzędne przebiegu granic poprzednich i obecnych dotyczących działek wskazanych we wniosku wraz z kopią mapy. Podkreślił przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielenie informacji nie wymaga od wnioskodawcy przedstawienia uzasadnienia, stąd w jego ocenie wezwanie organu nie znajdowało umotywowania w przepisach ww. ustawy i zmierzało do przedłużenia realizacji wniosku. Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty o podjęcie czynności w sprawie. W piśmie z dnia 21 marca 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący wskazał, że nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, w ocenie skarżącego oczywistym jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przewidzianych. Organ wyjaśnił, że skarżący stawił się osobiście w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w D., gdzie w obecności pracowników został poinformowany (na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową), że: "od roku 2007 tj. od przeprowadzenia modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu P. do chwili obecnej nie nastąpiły zmiany przebiegu granic zarówno pomiędzy działką nr ewid. [...] a działką nr ewid. [...] (dawniej [...]), jak i nie nastąpiły zmiany przebiegu granic pomiędzy działką nr ewid. [...] (we wniosku przedstawioną jako działka nr ewid. [...]) a działką nr ewid. [...]". Organ wyjaśnił także, że po uzyskaniu informacji od skarżącego oraz sprawdzeniu danych w prowadzonym rejestrze gruntów i budynków obrębu [...] P. dla przedmiotowych działek nr ewid. [...] oraz sąsiednich nr ewid. [...], [...] (dawniej nr [...]) stwierdzono brak wykazania skarżącego jako właściciela nieruchomości lub jako władającego na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący nie potwierdził także swojego umocowania poprzez przedłożenie właściwego pełnomocnictwa do uzyskania informacji o danych dotyczących wskazanych działek twierdząc tylko, że jest pełnoprawnym użytkownikiem nieruchomości tak jakby był właścicielem. Organ wyjaśnił także, że poinformowano skarżącego, że w myśl art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zgodnie zaś z art. 40a ust. 1 ww. ustawy organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Organ dodał, że poinformował także skarżącego, że przekazanie dokumentów przedstawiających przebieg granic oraz udokumentowaną historię ich zmian wymagałoby przedłożenia wnioskodawcy rejestrów, operatów technicznych itp., tj. dokumentów zalegających w zasobie, jednak podlegających ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (skarżący nie jest właścicielem nieruchomości). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 55/24 oddalił skargę B. S. na bezczynność Starosty Powiatu D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie należało rozstrzygnąć, czy wniosek z dnia 5 października 2023 r. odnoszący się do danych zawartych w ewidencji gruntów podlega, zgodnie z zapatrywaniem skarżącego, załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czy jak przyjął organ, do jego rozpatrzenia mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określono informacje, które wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Natomiast z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym udostępniane są przez starostę w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1), wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2), kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (pkt 3), plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych (pkt 4), usług, o których mowa w art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej (pkt 5). W myśl art. 20 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: pkt 1 - właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 2 - organów administracji publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 2a lit. a – operatorów sieci, w rozumieniu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; pkt 2a lit. b – operatorów systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne; pkt 3 - innych podmiotów niż wymienione powyżej, które mają interes prawny w tym zakresie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem w ocenie Sądu I instancji, że jedynie informacje o charakterze przedmiotowym mogą być uzyskane z ewidencji gruntów bez wykazania legitymowania się interesem prawnym. Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, może zostać zrealizowane tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać interes prawny w tym zakresie. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powyższe nie świadczy o tym, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, w tym żądane przez skarżącego, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, nie mają charakteru informacji publicznych. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji wskazał, że informacje te posiadają walor informacji publicznych. Jednak analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do wniosku, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji, które zostały określone właśnie w przywoływanych przepisach, w których uregulowano zakres udostępnianych informacji, jak i krąg podmiotów upoważnionych do ich otrzymywania. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że dostęp do informacji publicznej może być uregulowany na odmiennych zasadach i trybie określonych w innych ustawach, co wyraźnie wskazuje na to, że przepisy zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie stanowią jedynej podstawy udostępniania informacji publicznych. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie, to nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma ona bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał więc, że przytoczone regulacje zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym przywołał stanowisko dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OPS 8/13, w której podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże – co wymaga podkreślenia - tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ słusznie uznał, że wniosek skarżącego mógłby być skutecznie wniesiony tylko w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. I choć Sąd I instancji przyznał, że prawdą jest, że ustawodawca w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje dostęp do informacji dotyczących danych z zasobu geodezyjno-kartograficznego w sposób odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej, przede wszystkim w związku z zawarciem wymogu posiadania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji o charakterze podmiotowym, to nie może to oznaczać możliwości wyboru przez wnioskodawcę dwóch alternatywnych trybów wnioskowania o tę informację w zależności od uznania, który okazałby się skuteczniejszy. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, a więc w realiach niniejszej sprawy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi są nieskuteczne, a organ prawidłowo poinformował skarżącego o tym, że o udostępnienie żądanych przez niego informacji można wnosić w trybie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyjaśniając mu jednocześnie w sposób szczegółowy zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym, a zatem nie można było przyjąć, że pozostaje on w bezczynności, bowiem zrealizował w ten sposób ciążący na nim obowiązek informacyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez stwierdzenie bezczynności Starosty Powiatu D. oraz zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej w ustawowym terminie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie wynagrodzenia na rzecz wyznaczonego adwokata z urzędu za postępowanie kasacyjne tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo zaniechania wydania przez organ formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie udzielił informacji publicznej oraz nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, mimo że dane, o które wnioskowano, podlegały szczególnym regulacjom prawnym. Zamiast tego organ ograniczył się do ustnego poinformowania wnioskodawcy, co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, bowiem wnioskodawca/skarżący nie uzyskał żadnego rozstrzygnięcia co do złożonego przez siebie wniosku do dnia wniesienia skargi kasacyjnej; 2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi - Sąd nie podjął wszelkich czynności w sprawie z urzędu – Sąd I instancji nie ustalił, czy w sprawie faktycznie ustnie udzielono skarżącemu informacji o wskazywanej przez organ treści, nie ustalono w toku postępowania przed Sądem I instancji daty i miejsca oraz treści przeprowadzonej rozmowy pracownika organu ze skarżącym, bowiem z dowodów przedłożonych przez organ nie wynika, aby skarżący potwierdził, że otrzymał pouczenia i wyjaśnienia organu, na które ten powołuje się w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wynika z żadnego dowodu w aktach sprawy, aby organ wyjaśnił skarżącemu twierdzenia, które przedkłada w treści odpowiedzi na skargę do WSA. Organ nie zapewnił stronie dostępu do pełnej informacji dotyczącej jej praw. Odpowiedź organu udzielona w sposób ustny nie oznacza wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie została potwierdzona w formie pisemnej, co uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z przysługujących mu środków odwoławczych. Zgodnie z przepisami prawa, organ miał obowiązek przekazać stronie pisemne potwierdzenie swojej decyzji, umożliwiając tym samym dochodzenie jej praw i skorzystanie ze środków odwoławczych, z uwagi jednak na bezczynność organu i brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie – organ uniemożliwił skarżącemu podjęcie jakichkolwiek działań; 3. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia zasady zapewnienia stronie informacji o postępowaniu, polegającej na niewydaniu skarżącemu formalnej decyzji administracyjnej, skarżący nie został poinformowany o swoich prawach związanych z dalszym postępowaniem, w tym o możliwościach odwołania się od ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co spowodowało uniemożliwienie skorzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa do dwuinstancyjnego postępowania; 4. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 w związku z art. 7 i art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo bezpodstawnego i nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego przez organ, co stanowi bezczynność organu i doprowadza do przewlekłości postępowania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz praw strony do załatwienia sprawy terminie; 5. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo że organ administracyjny miał obowiązek wydać pisemną decyzję w sprawie, a jeżeli nie jest to możliwe, niezwłocznie powinien poinformować stronę o powodach takiej sytuacji. Organ administracyjny, ograniczając się do ustnej odpowiedzi, nie przeprowadził odpowiednich działań, aby sprawę rozpoznać w trybie administracyjnym; 6. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo iż organ nie wydał decyzji administracyjnej, a skarżący nie otrzymał pełnej pisemnej informacji o powodach odmowy dostępu do informacji publicznej, co stanowi naruszenie zasady przejrzystości postępowania administracyjnego; 7. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd I instancji i niezastosowanie przez Sąd I instancji odpowiedniego środka kontroli w postaci stwierdzenia bezczynności organu oraz brak zobowiązania Starosty do podjęcia określonego działania, pomimo spełnienia przesłanek do uznania organu za pozostającego w bezczynności; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym twierdzeniu, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem obowiązkiem Starosty Powiatu D. było wydanie takiej decyzji, gdyż jest ona konieczna dla ochrony praw skarżącego, który ma możliwość jej zaskarżenia. Pomimo pouczenia przez organ skarżącego w piśmie z dnia 12 października 2023 r. o tym, że jeżeli nie spełni on wymogów wskazanych w piśmie, w terminie 7 dni, to organ wyda decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, do dnia dzisiejszego organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, ani tej informacji nie udzielił, ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie lub innego rozstrzygnięcia, jak chociażby pozostawienie wniosku wnioskodawcy bez rozpoznania, co powoduje, że oddalenie skargi jest sprzeczne z przepisami prawa, a wykładnia Sądu I instancji w tej kwestii błędna i powodująca błędne oddalenie skargi skarżącego; 2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie przez sąd, że brak reakcji organu administracji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi bezczynności, podczas gdy organ nie udzielił informacji publicznej w formie pisemnej, ani nie wydał decyzji odmownej w terminie wskazanym w przepisach 14 dni oraz nie poinformował wnioskodawcy o tym, że termin rozpoznania wniosku może ulec wydłużeniu, co stanowi naruszenie ww. przepisów: 3. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, które to prawo ma charakter fundamentalny, jest zagwarantowane na poziomie konstytucyjnym; 4. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało naruszenie prawa do sądu. Zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek wnioskodawcy oraz brak formalnej odpowiedzi pozbawiły wnioskodawcę prawa do pełnej ochrony sądowej, ponieważ nie miał on możliwości skorzystania z przysługujących mu środków odwoławczych. Udzielenie jedynie ustnej odpowiedzi nie spełniało wymogów procedury administracyjnej, a tym samym ograniczało dostęp do skutecznej ochrony prawnej; 5. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało oddalenie skargi pomimo naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i przyzwolenie na nieuzasadnioną bierność organu administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia prawa obywateli do jawności i transparentności działania władz publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ ani nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku. Choć strona skarżąca kasacyjnie przyznała, że stawiła się osobiście w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w D., gdzie w obecności jego pracowników udzielono jej informacji w sprawie, to w ocenie skarżącego kasacyjnie osobiste stawienie się przez niego w starostwie i sporządzenie z tego spotkania notatki urzędowej w żaden sposób nie może być uznane za prawidłowy tryb procedowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ nie podjął w sprawie żadnych działań w ustawowym terminie, co jednoznacznie świadczy o jego bezczynności. Brak udzielenia informacji pisemnej oraz niewydanie decyzji administracyjnej narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozbawia skarżącego prawa do kontroli sądowej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że akceptacja przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ pozostaje w bezczynności, prowadzi do utrwalenia praktyki ignorowania wniosków obywateli, co w konsekwencji osłabia zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W szczególności rażące jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pominięcie przez Sąd faktu, że brak decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jednoznacznie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest niewystarczające i nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że odpowiedź udzielona w formie ustnej pozbawiła go pełnej ochrony prawnej, uniemożliwiając mu skuteczne dochodzenie swoich roszczeń. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2659/15 podniósł, że odpowiedź ustna nie spełnia wymogów postępowania administracyjnego, a tym samym narusza zasady zapewnienia stronie pełnej ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ podkreślił, że skarżący winien ubiegać się o udostępnienie przedmiotowych informacji w innym trybie, o czym został poinformowany podczas wizyty w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w D., czego zresztą skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, jak i tego, że z wizyty tej została sporządzona notata urzędowa, która zalega w aktach sprawy. Organ zaznaczył, że spełnił swój obowiązek informacyjny, poinstruował skarżącego w zakresie możliwości uzyskania dokumentów na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wobec czego brak jest postaw do uznania, że pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Wobec zgodnego wniosku stron w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach sześciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 151 p.p.s.a w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 61 § 1 i § 4, art. 61a, art. 7 i art. 77 § 1, art. 12 i art. 15, art. 35 § 1, § 3 i § 5 w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, a także art. 14 i art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi na bezczynność, pomimo niewydania przez organ formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, nieustalenie czy w sprawie faktycznie ustnie udzielono skarżącemu informacji o wskazywanej przez organ treści, bowiem nie wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, naruszenie zasady zapewnienia stronie informacji o postępowaniu, bezpodstawne i nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego, brak informacji o przyczynach niewydania decyzji administracyjnej w przewidzianym przez prawo terminie, a także naruszenie zasady przejrzystości postępowania administracyjnego. Konstrukcja wszystkich tych zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznanie, a ich analiza prowadzi do wniosku, że nie mogły one odnieść skutku. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skutecznego powiązania w ramach omawianej sprawy nie mogło stanowić powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przepisami k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie usiłując wytknąć nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej w zarzutach naruszenia przepisów procesowych nie przywołuje żadnego przepisu z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest natomiast do wszczęcia postępowania w trybie k.p.a. i zapewnienia wnioskodawcy tych gwarancji procesowych, które wynikają z k.p.a. i które mogą być uwzględniane ze względu na specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, tylko wówczas, gdy zmierza do wydania decyzji administracyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, w której organ poinformował skarżącego, że przysługuje mu inny tryb dostępu do wnioskowanej przez niego informacji. To wszystko świadczy o nieskuteczności omawianych zarzutów. Z uwagi na błędną konstrukcję nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji i niezastosowaniu przez niego odpowiedniego środka kontroli w postaci stwierdzenia bezczynności organu oraz w braku zobowiązania organu do podjęcia określonego działania, pomimo spełnienia przesłanek do uznania organu za pozostającego w bezczynności. Jak już wskazywano art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. z żadnym innym przepisem, co już świadczy o jego nieskuteczności. Niezależnie jednak od tego zarzut ten nie mógłby odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oczywiście nie stosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni, a w rezultacie niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., "poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym twierdzeniu, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem obowiązkiem Starosty Powiatu D. było wydanie takiej decyzji, gdyż jest ona konieczna dla ochrony praw skarżącego, który ma możliwość jej zaskarżenia. Pomimo pouczenia przez organ skarżącego w piśmie z dnia 12 października 2023 r. o tym, że jeżeli nie spełni on wymogów wskazanych w piśmie, w terminie 7 dni, to organ wyda decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, do dnia dzisiejszego organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, ani tej informacji nie udzielił, ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie lub innego rozstrzygnięcia, jak chociażby pozostawienie wniosku wnioskodawcy bez rozpoznania, co powoduje, że oddalenie skargi jest sprzeczne z przepisami prawa, a wykładnia Sądu I instancji w tej kwestii błędna i powodująca błędne oddalenie skargi skarżącego". W nawiązaniu do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku także jako zarzut niezastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie danego przepisu jedynie wtedy, gdyby jednocześnie wskazała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisu przez niego wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku także z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu nie mógł odnieść skutku. Ponadto, zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy przede wszystkim z uwagi na to, że przepis ten wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również nie widziano podstaw do jej wydania. Nie mogły odnieść skutku także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane jako zarzuty niewłaściwego zastosowania: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz z przepisami ustawy zasadniczej, tj. art. 61, art. 45 i art. 2 Konstytucji RP. W związku z treścią tych zarzutów wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a. W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez M. G. – Geodetę Powiatowego, Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru działającego z upoważnienia organu.