III OSK 700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółdzielni X w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 776/21 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni X w (...) na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. nr 1/2021/P w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Spółdzielni X w (...) na rzecz Prezydenta Miasta P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 776/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Spółdzielni X w (...) (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Prezydenta Miasta P. (dalej: "organ") z dnia 4 stycznia 2021 r. Nr 1/2021/P w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono, iż powyższe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej oraz że ustanowiono w nim nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta P. może w imieniu Rady Miasta P. ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów prawa w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019 roku, poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2233), czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1437). Sąd wskazał, iż analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Y została powierzona organowi zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 u.g.k. (uchwała Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 roku, nr XXXXVI/641/VIII/2020). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały organowi zostało powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. W ocenie składu orzekającego zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji ogólnospławnej skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne może zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w oderwaniu od takich doświadczeń bez wiedzy chociażby o powierzchni, z której te wody są odprowadzane. Tym samym w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do wysokości cen. Instytucja umowy cywilnoprawej stosowanej przez organy administracji samorządowej zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. Zarządzenie organu ma w takiej sytuacji, w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę a podmiotem korzystającym z usługi ma charakter powszechny. W ramach łączącego strony stosunku mogą one ustalać sposób rozliczeń za odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że analiza treści skarżonego zarządzenia oraz dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały dane niezbędne do funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za ilości m³ wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji deszczowej stosowanej przez Y. Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów nie wymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie rzeczywiście dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie dotyczy natomiast wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za świadczone usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za ich wykonane. WSA uznało, że gmina realizując swój obowiązek w zakresie usług komunalnych w obiektach do niej należących w ramach swych kompetencji i obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") miała prawo powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu jakim jest Y wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej i ustalać wysokość cen i opłat oraz sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W tym względzie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjęcia, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści przepisów prawa. Nie istnieje żadna podstawa prawna, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są uszczelnionymi powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji, a zatem mogą być traktowane na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w zaskarżonych aktach prawa miejscowego ustalono wyłącznie cenę jednostkową z pominięciem jej pozostałych elementów, które powinny mieć wpływ na wysokość opłaty - a co za tym idzie nie mamy do czynienia ze sposobem ustalenia opłaty, albowiem jedynie organ gminy posiada uprawnienie do określenia ww. sposobu, nie mogąc delegować tej kompetencji na rzecz przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a nadto jedynie w aktach prawa miejscowego powinna zostać wskazana nie tylko sama cena jednostkowa, lecz przede wszystkim sposób obliczenia opłaty (przy czym, jeśli cena jest zależna od ilości odprowadzonych wód opadowych, należy w akcie prawa miejscowego wskazać, w jaki sposób należy ilość tychże wód ustalić); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w aktach prawa miejscowego nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej doszło do kalkulacji cen przy zastosowaniu zróżnicowanych stawek jednostkowych w zależności od powierzchni, z której odprowadzane są wody; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art.18 ust. 2 pkt 15 u.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia wysokości ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, podczas gdy jednocześnie nie doszło do ustalenia opłaty za ww. usługę, a rada gminy nie ma możliwości delegowania tego uprawnienia; 2) przepisów postępowania, tj.: art 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nierozpoznanie istoty sprawy poprzez przyjęcie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było jedynie zarządzenie Prezydenta Miasta P. nr 1/2021/P podczas gdy przedmiotem skargi była również Uchwała nr XXXVl/641/Vlll/2020 Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. (w części); Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. nr 842/2020/P w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P. stosowanej przez Y; Zarządzenie nr 921/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego tj.: a] stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXVI/641/Vlll/2020 Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Y; b] stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 842/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 16 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez Y.; c] stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 1/2021/P Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. zmieniające zarządzenie wskazane w ppkt b; d] stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 921/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie poprzez oddalenie, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz łączne rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej, a także skargi kasacyjnej, wniesionej od wyroku III SA/ Po 777/ 21, który został wydany w sprawie ze skargi na zarządzenie zarządzeniu Prezydenta Miasta P. nr 921/2020/P z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej (art. 111 P.p.s.a.) Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: a/ wniosku Y o ustalenie cen i stawek opłat za usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych do sytemu kanalizacji deszczowej na ternie Miasta P.; b/ pisma Y z dnia 2020-10-15 - wniosek o ustalenie cen i stawek opłat...; c/ pisma Y z dnia 2020-11-02 - zmiana wniosku o ustalenie cen i stawek opłat..; a to na okoliczność ustalenie, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółdzielni X, ceny i stawki opłat za usługi objęte przedmiotowa skargą kasacyjną, były kalkulowane, a nie narzucone w sposób arbitralny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, albowiem kwestionowany nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dla oceny skuteczności skargi zasadnicze znaczenia ma przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że WSA w Poznaniu kwestionowanym skargą kasacyjną wyrokiem rozstrzygnął sprawę ze skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. Nr 1/2021/P w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Przedmiotem weryfikacji WSA powinien zatem być wyłącznie ten akt. Przedmiotowym zarządzeniem zmieniono zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 16 listopada 2020 r. Nr 842/2020/P w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta Poznania, stosowanej przez Y. Zmiany wprowadzone kwestionowanym skargą zarządzeniem obejmowały wyłącznie nazwy Tabeli nr 1 i Tabeli nr 2: - nazwa Tabeli nr 1 zmieniała się z "Tabela 1. Wysokość cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej obowiązujących od dnia 1 stycznia 2021 roku (w złotych)" na "Tabela 1. Wysokość cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej obowiązujących od dnia 1 kwietnia 2021 roku (w złotych)" - nazwa Tabeli nr 2 zmieniała się z: "Tabela 2. Wysokość cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej obowiązujących od dnia 1 stycznia 2021 r. (w złotych, netto) z uwzględnieniem retencji" na "Tabela 2. Wysokość cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej obowiązujących od dnia 1 kwietnia 2021 roku (w złotych, netto) z uwzględnieniem retencji". Z zestawienia starych i nowych nazw obu tabeli wynika, że wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem zmiana sprowadzała się wyłącznie do przesunięcia wejścia w życie cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z 1 stycznia 2021 r. na 1 kwietnia 2021 r. W tym stanie rzeczy wszystkie rozważania WSA dotyczące charakteru kompetencji wyrażonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i możliwości określenia przy jej wykorzystaniu ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta Poznania, stosowanej przez Y są bezprzedmiotowe. Zakres weryfikacji legalności kwestionowanego skargą zarządzenia wyznacza jego treść, a ta odnosiła się wyłącznie do zmiany nazwy dwóch tabel, która przekładała się na przesunięcie terminu wejścia w życie cen ustalonych w zarządzeniu źródłowym z 16 listopada 2020 r. Nr 842/2020/P. W tym stanie rzeczy rozważania WSA odnoszące się do legalności realizacji przez Prezydenta kompetencji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. odnosiły się w istocie do aktu, który nie był objęty przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, iż sformułowane w uzasadnieniu wyroku WSA oceny prawne były nieadekwatne do granic rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej należało je ocenić jako błędne. Nie wpływa to jednak na skuteczność procesową wniesionej skargi kasacyjnej, albowiem wyrok WSA mimo tej wadliwości odpowiada prawu. W sprawie nie jest kwestionowane, że uchwałą Rady Miasta P. z dnia 22 maja 2018 r. z Nr LXVII/1235/VII/2018 zmienionej następnie uchwałą z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 powierzono Prezydentowi Miasta P. uprawnienie do ustalenia cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawą do wydania przedmiotowej uchwały był art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Na mocy przedmiotowej uchwały Prezydent Miasta P. był więc umocowany do wydania zarządzenia w przedmiocie wyznaczonym uchwałą powierzającą realizację kompetencji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z treści powołanego przepisu nie wynika, aby akt wydany na jego podstawie miał charakter czasowy, to znaczy, że albo obowiązuje przez prawem wyznaczony okres, albo że jego normy mogą wyznaczać dyrektywy, które odnoszą się do ściśle określonego przedziału czasu. Oznacza to, że Prezydent Miasta P. nie tylko był umocowany do wydania zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, ale również i do jego zmiany. Zaskarżonym zarządzeniem doszło wyłącznie do zmiany początkowego okresu obowiązywania cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej z 1 stycznia 2021 roku na 1 kwietnia 2021 roku. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, aby stwierdzić, że taka zmiana narusza prawo. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem kwestionowany nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.