III OSK 696/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2804/17 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.S. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ciechanów z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy Ciechanów odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego o maksymalnej łącznej obsadzie początkowej 903.072 szt./cykl (3612,3 DJP), [...]. Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku E.K. (dalej: inwestor). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że sporządzony w tej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Raport nie został podpisany przez osoby go sporządzające. Kolejne uzupełnienia raportu składane w toku prowadzonego postępowania również nie zostały podpisane. W ocenie Sądu I instancji, brak podpisów na raporcie i jego uzupełnianiach dyskwalifikują ten dokument i powodują, że nie może być traktowany jako dowód w sprawie. Stanowi to również naruszenie art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że raport nie spełnia wymagań z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Raport nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W rzeczywistości raport zawiera opis tylko jednego wariantu wskazanego przez inwestora. Ponadto analiza wariantu alternatywnego wskazała na istotne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie zanieczyszczeń oraz na naruszenie obowiązujących przepisów dla obszarów chronionego krajobrazu. Na etapie eksploatacji nie byłyby spełnione wymagania dotyczące emisji amoniaku (częstość przekroczeń jednogodzinnych stężenia wynosiła 0,22% poza terenem przedsięwzięcia, a więc przekraczała dozwoloną wartość 0,02%). Z kolei realizacja przedsięwzięcia w tym wariancie powodowałoby konieczność wycinki drzew, co byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Wynika to z tego, że działka przeznaczona pod przedsięwzięcie położona jest w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego wprowadzono zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z przeprowadzoną analizą wystąpiły przekroczenia poziomu dźwięku w porze nocnej na działce z zabudowę zagrodową, zlokalizowaną najbliżej przedsięwzięcia. Sąd I instancji uznał, że tak określony racjonalny wariant alternatywny nie jest w ogóle wariantem możliwym do realizacji z uwagi na zakazy obowiązujące na tym terenie, jak również przekroczenia emisji amoniaku i norm hałasu. Oznacza to, że w raporcie przedstawiono tylko wariant proponowany przez inwestora i nieracjonalny wariant alternatywny. Nie przedstawiono trzeciego wariantu, wskazując, że wariant wskazany przez inwestora jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Ponadto Sąd I instancji uznał, że wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy może uzasadniać przyjęcie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który będzie np. uwzględniał zastrzeżenia mieszkańców i chronił również ich interesy. W tym zakresie zasadne są zarzuty skargi w zakresie pominięcia przez organ odwoławczy zasad ogólnych systemu prawa wspólnotowego ochrony środowiska w odniesieniu do zasady przezorności i proporcjonalności. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji realizacji przedsięwzięcia, z którym związane będą uciążliwości odorowe oraz jeżeli brak jest prawnie określonych norm zapachowych dla powietrza, właściwy organ powinien szczególnie wnikliwie przeanalizować kwestię oddziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi mieszkających w bliskiej odległości od terenu przedsięwzięcia. Najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości ok. 80 i 135 m od terenu planowanego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Polegało to na uznaniu, że nakłada on obowiązek podpisania przez autorów raportu, jak również jego uzupełnień, a ponadto uznanie, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być jednocześnie wariantem planowanym do realizacji. Naruszenie tego przepisu polegało również na przyjęciu, że wariantowanie przedsięwzięcia nie może polegać na zróżnicowaniu lokalizacyjnym oraz uznanie, że raport nie zawiera wskazania wariantu alternatywnego dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegało to na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) prowadząc postępowanie w oparciu o raport niespełniający wymogów ustawy środowiskowej. Ponadto polegało to na przyjęciu, że raport nie spełnia wymogów z art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. został częściowo błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, a do tego sprowadza się powołany zarzut. Skarżący wskazał bowiem, że naruszenie powołanych wyżej przepisów polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznaniu, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zatem kontroli zaskarżonego wyroku jedynie z punktu widzenia zarzutów podnoszących naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tej sprawie dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze, obowiązku podpisana raportu przez jego autorów, a po drugie, prawidłowości sporządzenia raportu w zakresie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Z tych bowiem powodów, Sąd I instancji uwzględnił wniesioną w tej sprawie skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ciechanów z [...] lipca 2017 r. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, raport powinien zawierać podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz daty sporządzenia raportu. W tej sprawie raport nie został podpisany przez jego autora lub autorów, a jedynie na karcie tytułowej wskazano jako wykonawcę raportu spółkę "[...]" z siedzibą w [...] oraz nazwiska osób stanowiących zespół autorów. Obowiązek podpisania raportu został wprowadzony ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), zmieniającą ustawę środowiskową z dniem 1 stycznia 2017 r. Natomiast w poprzednim stanie prawnym ustawa środowiskowa stawiała jedynie wymóg, żeby raport zawierał nazwisko osoby lub osób sporządzających raport (art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.). Raport w tej sprawie został sporządzony w grudniu 2016 r. i miały do niego zastosowanie przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2017 r., co wynika z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej. Oczywiście z punktu widzenia zasady pisemności postępowania administracyjnego uzasadnione było opatrzenie raportu własnoręcznym podpisem autora również przed 1 stycznia 2017 r., ale wobec braku wyraźnych wymogów prawnych w tym zakresie, uchybienie tego rodzaju nie mogło zostać ocenione jako naruszenie prawa. W szczególności uchybienie to nie stanowiło naruszenia przez organy art. 66 § 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, jak i art. 77 § 1 k.p.a., o czym nieprawidłowo orzekł Sąd I instancji. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, ale nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wynika to z tego, że pomimo tego uchybienia Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po trzecie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało stwierdzenie przez Sąd I instancji, że sporządzony w tej sprawie raport nie był prawidłowy, ponieważ nie zawierał prawidłowo opisanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, a więc nie spełniał wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia raportu, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W sporządzonym w tej sprawie raporcie w rozdziale 5 "Opis analizowanych wariantów planowanego przedsięwzięcia" wskazano w pierwszej kolejności wariant braku realizacji przedsięwzięcia, a więc tzw. wariant zerowy, który nie może być uznany za jeden z wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W szczególności jako wariant zerowy nie może zostać uznany wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto opisano "rozważany wariant alternatywny", który jak jednak wynika z jego opisu nie nadawał się do realizacji. Analiza wariantu wskazała na istotne oddziaływania na środowisko w zakresie zanieczyszczeń oraz na naruszenie obowiązujących przepisów dla obszarów chronionego krajobrazu. W wyniku przeprowadzonych analiz autorzy raportu wskazali między innymi, że na etapie eksploatacji nie byłyby spełnione wymagania dotyczące emisji amoniaku. Nie można za racjonalny wariant alternatywny uznać wariantu, który z uwagi na naruszenie określonych przepisów prawa nie jest możliwy do zrealizowania. W konsekwencji w raporcie opisano jedynie wariant proponowany przez inwestora, co uzasadniało stwierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie zasługiwał na uwzględnienie, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.