III OSK 693/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 38/25 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wyrokiem z 16 lipca 2025 r. (VIII SAB/Wa 38/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 7 października 2024 r. skarżący, osadzony w Areszcie Śledczym w Radomiu, zwrócił się do Dyrektora tej jednostki między innymi o wydanie, w trzech egzemplarzach, zaświadczenia dotyczącego wysokości środków pieniężnych pozostających do jego dyspozycji na dzień załatwienia wniosku oraz o wydanie, również w trzech egzemplarzach, wydruku III części karty depozytowej za okres od 20 grudnia 2023 r. do dnia załatwienia wniosku. Jako podstawę żądania wskazał art. 217 § 2 pkt 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wyjaśnił, że dokumenty będą mu potrzebne w przyszłych postępowaniach, które zamierza zainicjować przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Wniosek wpłynął do organu 11 października 2024 r. W dniu 7 listopada 2024 r. skarżący otrzymał trzy egzemplarze karty depozytowej, co potwierdzono w notatce urzędowej z 8 listopada 2024 r. Natomiast 12 listopada 2024 r. przekazano mu jeden egzemplarz zaświadczenia. Pismem z 8 listopada 2024 r. skarżący został poinformowany o sposobie załatwienia innych skarg, próśb i wniosków zawartych w piśmie z 7 października 2024 r. Pismem z 18 listopada 2024 r. skarżący zakwestionował przed organem nadzoru sposób załatwienia spraw objętych pismem z 7 października 2024 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, w piśmie z 23 stycznia 2025 r., poinformował skarżącego, że nie stwierdził nieprawidłowości w realizacji jego wniosku dotyczącego środków pieniężnych znajdujących się na koncie depozytowym. W dniu 7 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu. Bezczynności upatrywał w niewydaniu, w terminie wynikającym z k.p.a., trzech egzemplarzy zaświadczenia oraz trzech egzemplarzy wydruku III części karty depozytowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej - o oddalenie. Wskazał, że zaświadczenie zostało wydane, a przepisy nie nakładają obowiązku sporządzenia go w liczbie egzemplarzy żądanej przez wnioskodawcę. Organ powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2024 r., III OSK 2793/23. Podniósł ponadto, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia przeznaczonego do wykorzystania w bliżej nieokreślonych, przyszłych sprawach. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji przyjął, że do oceny żądania zastosowanie mają przepisy działu VII k.p.a. Powołując się na wyrok NSA w sprawie III OSK 2793/23, WSA uznał, że wydanie zaświadczenia przed rozpoznaniem skargi wyklucza stwierdzenie bezczynności, mimo przekroczenia terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził również, że żaden przepis nie zobowiązuje organu do wydania zaświadczenia w liczbie egzemplarzy wskazanej przez wnioskodawcę. W skardze kasacyjnej W. S. zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, oświadczając, że koszty pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości ani w części. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy i umożliwienie mu udziału w niej przy użyciu urządzeń technicznych pozwalających na porozumiewanie się na odległość. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia prawa, mimo że zgromadzone dowody potwierdzają niewydanie zaświadczenia w terminie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. - przez niepełną analizę akt sprawy i przyjęcie, że nie występują okoliczności wymagające wyjaśnienia, chociaż prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do uwzględnienia skargi; 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności, mimo przekroczenia siedmiodniowego terminu do wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa różni się od rozpoznanej wyrokiem NSA w sprawie III OSK 2793/23, ponieważ w tamtej sprawie zaświadczenie zostało wydane w terminie. Zdaniem skarżącego termin określony w art. 217 § 3 k.p.a. został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony, a organ nie zawiadomił go o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, jednak z przyczyn innych niż wskazane w podstawach kasacyjnych. Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji była bowiem niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezależnie od granic skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny uwzględnia jednak także przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. (II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) wyjaśniono, że art. 189 p.p.s.a. może zostać zastosowany z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oznacza to obowiązek zbadania przez NSA, czy skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi na bezczynność jest pochodną właściwości sądu administracyjnego w sprawie, w której organ miał wydać akt albo podjąć czynność. Samo określenie pisma jako wniosku o wydanie zaświadczenia oraz powołanie w nim art. 217 k.p.a. nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze sprawy. O jej kwalifikacji decydują treść żądania, podstawa działania organu i stosunek prawny, w ramach którego żądanie zostało zgłoszone. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w Radomiu jako osoba pozbawiona wolności. Żądanie dotyczyło środków pieniężnych ewidencjonowanych na jego koncie w jednostce penitencjarnej oraz dokumentacji depozytowej prowadzonej w związku z wykonywaniem kary pozbawienia wolności. Gromadzenie i przechowywanie środków pieniężnych skazanego zostało uregulowane między innymi w art. 126 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2025 r. poz. 911 ze zm.; dalej: "k.k.w."). Dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są zaś organami postępowania wykonawczego wymienionymi w art. 2 pkt 5 k.k.w. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb do organów wykonujących orzeczenie wynika z art. 6 § 2 k.k.w. Szczegółowy tryb ich załatwiania określa, wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w., rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. poz. 1960). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia prośby i wnioski dotyczące działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej załatwiają kierownicy tych jednostek w ramach swoich zadań. Rozporządzenie określa również termin i sposób załatwiania takich wystąpień (§ 7 i § 8). Regulacja ta ma charakter szczególny wobec przepisów k.p.a. W konsekwencji art. 217-220 k.p.a. nie stanowiły podstawy rozpoznania wniosku skarżącego. Kodeks postępowania administracyjnego nie tworzy samodzielnie kompetencji organu do urzędowego potwierdzania każdego faktu znajdującego odzwierciedlenie w prowadzonej przez niego dokumentacji. Właściwość organu oraz tryb działania należy ustalać na podstawie przepisów regulujących dany stosunek prawny. W rozpoznawanej sprawie był to stosunek karno-wykonawczy, a żądana informacja odnosiła się bezpośrednio do sposobu prowadzenia depozytu osoby osadzonej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący domagał się dokumentu nazwanego zaświadczeniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uzależnienia właściwości sądu od nazwy nadanej żądaniu przez osobę osadzoną. Tymczasem zarówno zaświadczenie o stanie środków, jak i żądany równocześnie wydruk III części karty depozytowej dotyczyły tej samej dokumentacji wytworzonej i prowadzonej w ramach wykonywania kary pozbawienia wolności. Kontrola legalności i prawidłowości wykonywania kary pozbawienia wolności została powierzona organom postępowania wykonawczego oraz sędziemu penitencjarnemu. Wynika to w szczególności z art. 7 oraz art. 32-35 k.k.w. Sędzia penitencjarny jest uprawniony do badania wniosków, skarg i próśb osób pozbawionych wolności, a sąd penitencjarny sprawuje kontrolę w zakresie przewidzianym w k.k.w. System ten, uzupełniony trybem skargowym określonym w rozporządzeniu z 14 września 2022 r., wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawie objętej niniejszym postępowaniem. Stanowisko o braku właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących wniosków osób osadzonych o wydanie przez dyrektora jednostki penitencjarnej zaświadczenia zostało przyjęte między innymi w orzeczeniach NSA z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 316/23, z 20 września 2023 r., III OSK 1875/23, z 10 października 2023 r., III OSK 2117/23 oraz z 25 kwietnia 2024 r., III OSK 317/23. W orzeczeniach tych wskazano, że przepisy k.k.w. stanowią regulację szczególną, a kontrola działalności organów postępowania wykonawczego nie należy do sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w wyroku z 30 lipca 2024 r., III OSK 2793/23, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, przyjęto odmienne stanowisko i oceniono analogiczne żądanie na podstawie art. 217 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. W ocenie Sądu stanowisko to nie uwzględnia w dostatecznym stopniu szczególnej regulacji art. 6 § 2 k.k.w. i rozporządzenia wykonawczego ani ścisłego związku żądanych danych z wykonywaniem kary pozbawienia wolności. O zastosowaniu k.p.a. nie może przesądzać wyłącznie forma dokumentu oczekiwanego przez wnioskodawcę, skoro źródłem obowiązków dyrektora jednostki penitencjarnej pozostają przepisy prawa karnego wykonawczego. Wobec braku właściwości sądu administracyjnego WSA powinien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zamiast rozpoznawać ją merytorycznie i oddalać na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Zastosowanie art. 189 p.p.s.a. czyniło zbędnym badanie zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności NSA nie rozstrzygał, czy organ dochował terminu załatwienia wniosku ani czy miał obowiązek wydać żądaną liczbę egzemplarzy dokumentu. Zagadnienia te dotyczą sposobu zastosowania regulacji materialnej i proceduralnej, podczas gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym ujawniła się przeszkoda wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wniosek taki nie podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach orzeczenia kończącego postępowanie kasacyjne. Stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego i ten Sąd jest właściwy do jego rozpoznania.