III OSK 691/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 202/25 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2025 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2025 r. sygn. akt: II SAB/Kr 202/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. (dalej także jako: organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2025 r. oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 2 czerwca 2025 roku skarżący zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. kiedy została wszczęta sprawa dotycząca zgłoszonego telefonicznie zdarzenia z dnia 5 kwietnia 2025 roku – K. oś. N., 2. jakie czynności zostały wykonane przez Policje po wyżej zgłoszonej przeze mnie interwencji, 3. proszę o wskazanie dokładne daty wykonania poszczególnych czynności w przedmiotowej sprawie, 4. pod jakim numerem jest lub była (w jaki sposób zakończona i w jaki sposób) prowadzona sprawa." Organ pismem z dnia 13 czerwca 2025 r. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie uszkodzenia blokady parkingowej na os. N. [...], jest prowadzone pod Ldz. MKCPW 1245/25, oraz że po jego zakończeniu skarżący zostanie poinformowany o sposobie zakończenia postępowania. Ponadto organ wskazał, że wgląd do akt czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie po ich zakończeniu na podstawie art. 32 § 3, art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego przysługuje pokrzywdzonemu, osobie, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie, obrońcy lub przedstawicielowi ustawowemu. Organ zaznaczył, że przypadku chęci skorzystania z prawa do udostępnienia materiałów czynności wyjaśniających, pismo w tej sprawie należy skierować do Komendanta KP [..] K. drogą mailową lub pocztą tradycyjną. Organ stwierdził, że w powyższym przypadku nie mają zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż skarżący jest stroną postępowania w sprawie o wykroczenie, a przez to przysługują mu uprawnienia wskazane powyżej. Pismem z dnia 4 sierpnia 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2025 r. wnosząc o stwierdzenie, iż Komendant Komisariatu Policji [...] w K. pozostając w bezczynności w sposób rażący naruszył prawo poprzez brak udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. do załatwienia wniosku w terminie niezwłocznym, stwierdzenie, iż Komendant dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów przedmiotowego postępowania. Skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie stwierdził, że wniosek skarżącego złożony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia, ponieważ uznał skarżącego jako stronę przedmiotowego postępowania, przy czym organ nie podał żadnych innych okoliczności z czego to ma wynikać (np. jak i na jakiej podstawie zakwalifikował dane zdarzenie). Skarżący zaznaczył, że interwencja dotyczyła, ze wstępnych ustaleń, uderzenia samochodem w blokadę parkingową, powodując m.in. jej znaczące uszkodzenia, przy czym powstało to w strefie zamieszkania, gdzie porusza się wiele osób, w tym dzieci oraz wskazał, że uprzednio ten sam organ, w takiej sytuacji prowadził postępowanie pod kątem art. 98 Kodeksu wykroczeń, a sprawa została zakończona niewykryciem sprawcy. Skarżący zaznaczył, że został całkowicie pominięty w postępowaniu, nie przesłuchano go, a materiał z kamer, mimo prób skarżącego, nie został zabezpieczony. Skarżący stwierdził, że organ celowo nie wskazał kwalifikacji prawnej przedmiotowej sprawy, ustanawiając zarazem skarżącego stroną postepowania, pomimo iż skarżący nie składał w sprawie zawiadomienia ani nie był przesłuchiwany. Skarżący podniósł, że w analogicznym wcześniej prowadzonym postępowaniu, nie został uznany jako strona postępowania, a przez to stwierdził, że został "sztucznie" uznany jako strona na potrzeby postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, gdyż stale jest blokowany od informacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że wszelkie czynności wskazane w skardze były wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem właściwych terminów. Organ podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji wpłynął do komisariatu Policji [...] w K. w dniu 6 czerwca 2025 r., odpowiedź z dnia 13 czerwca 2025 r. została wprowadzona do Książki Nadawczej Poczty Polskiej w dniu 18 czerwca 2025 r. a skarżącemu została doręczona 8 lipca 2025 r. Organ wskazał ponadto, że postępowanie, w zakresie którego skarżący skarży bezczynność organu jest dalej w toku, a przez to w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania karnego i Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Organ podkreślił ponadto, że w postepowaniu karnym, którego regulację stosuje się odpowiednio do postępowania w sprawach o wykroczenia, wszelkie informacje związane z tym postępowaniem mogą być udzielone tylko w trybie określonym w przepisach o postępowaniu karnym, z wyłączeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2025 r. sygn. akt: II SAB/Kr 202/25, po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 w/w ustawy). Sąd I instancji zaznaczył, że rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmówienie udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Sąd I instancji wskazał działania, jakie ustawodawca przewidział w katalogu zadań Policji stwierdzając zarazem, że nie budzi wątpliwości, że Komendant Komisariatu Policji [...] w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną w ocenie Sądu I instancji stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Sąd I instancji wskazał, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki, zdaniem Sądu I instancji, posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Sąd I instancji stwierdził, że statuowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej posiada polityczny charakter, a celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonująca w ramach ustroju danego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61,62, Warszawa 2020, s. 40-41). W treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej i czy powinny być one udostępnione skarżącemu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że oceniając charakter wnioskowanej informacji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady dostępu do akt toczącego się postępowania karnego, czy – jak na gruncie niniejszej sprawy - postępowania w sprawach o wykroczenia oraz prowadzonych czynności procesowych organów Policji - nie jest regulowany poprzez unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd I instancji zaznaczył, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania karnego oraz ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego zgodnie z którym, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/37), żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta w ocenie Sądu I instancji są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości jest zatem żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów, a tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby w - ocenie Sądu I instancji - każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów, a informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. W ocenie Sądu I instancji uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość, zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 2289/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczył wskazania wszystkich wykonanych czynności oraz daty ich wykonania, które zostały podjęte w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Policję, a tak skonstruowane żądanie stanowi faktycznie wniosek o streszczenie konkretnych akt postępowania w sprawie o wykroczenie, które prowadzi Policja, a z którymi skarżący, zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach wykroczeń, może się zapoznać (o czym skarżący został powiadomiony). Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wniosek złożony przez skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż dostęp do informacji zawartych we wskazanych aktach postępowania przygotowawczego jest regulowany przez Kodeks postępowania karnego oraz Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a przez to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania dla skarżącego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 litera d w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykroczenia i czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji [...] w K. nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą udostępnienia akt sprawy jako materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, podczas gdy żądane informacje dotyczyły enumeratywnie wymienionych we wniosku czynności, a nie całości akt sprawy, a nadto żądane informacje odnosiły się do działalności publicznej organu, dotyczą wykonywania zadań publicznych przez organy Policji, obejmują sposób działania funkcjonariuszy Policji oraz realizację ustawowych kompetencji organu; 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy i w konsekwencji przyjęcie zawężającej wykładni prawa do informacji publicznej, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą jawności działania organów władzy publicznej oraz zasadą transparentności działań władz publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej był jednoznaczny i precyzyjny i w żadnej jego części skarżący nie domagał się od organu udostępnienia całości akt postępowania przygotowawczego w sprawie o wykroczenie, a jedynie udzielenie odpowiedzi na precyzyjnie zadane 4 pytania dotyczące prowadzonego postępowania. Skarżący podkreślił, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zadał pytanie "Kiedy została wszczęta sprawa dotycząca zgłoszonego telefonicznie zdarzenia z dnia 5 kwietnia 2025 roku — K. os. N. ". Skarżący nie żądał przy tym wskazania, kto konkretnie wszczął przedmiotowe postępowania, z jakiego artykułu kodeksu wykroczeń lub w jaki sposób ta czynność została dokonana, a w ramach informacji publicznej skarżący chciał uzyskać informację jedynie co do daty wszczęcia przedmiotowego postępowania, którego prowadzenie wchodzi w zakres działalności organu władzy, jakim jest Policja. Ponadto, zadając pytanie "Jakie czynności zostały wykonane przez Policję po wyżej zgłoszonej przeze mnie interwencji" skarżący wskazał, że w tym zakresie nie wnosił np. o wydanie kopii akt z prowadzonego postępowania przygotowawczego, jak też nie wnosił o wydanie kopii chociażby jednego dokumentu z tych akt. Wniosek skarżącego nie dotyczył wydania z akt sprawy informacji stanowiących stricte materiały postępowania przygotowawczego, lecz dotyczył wskazania czynności jakie zostały wykonane w sprawie, np. przesłuchano świadków, rozpytano mieszkańców, zabezpieczono nagrania z kamer, itp. Skarżący wskazał, że nie występuje o kopie, odpisy z akt, lecz wnosi o udostępnienie podstawowej informacji z prowadzonego postępowania przygotowawczego, które powinny być udostępniane obywatelom w celu chociażby zapewnienia transparentności działania organów państwa. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji twierdząc, że skarżący domaga się udostępnienia całości akt postępowania przygotowawczego jako zbioru materiałów, a tej kwestii nie reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej lecz przepisy odrębne, zamyka skarżącemu drogę do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i tym samym narusza zasadę transparentności działania organów państwa. W treści skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarł także "Prośbę o wskazane dokładnej daty wykonania poszczególnych czynności w przedmiotowej sprawie", podnosząc, że nie wnosił o wskazanie czasu realizacji danej czynności, przez kogo była ona realizowana, z kim była realizowana, jak też nie żądał wydania odpisów lub kopii dokumentów, zaś wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie wskazania dat wykonania danej czynności w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego. Skarżący wskazał ponadto, że zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy twierdzeniami Sądu I instancji, który z jednej strony opowiada się za szerokim dostępem obywateli do informacji publicznej, a z drugiej strony odnośnie do skarżącego twierdzi, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdyż obejmuje kwestie uregulowane w innych przepisach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaznaczył, że w złożonym wniosku o dostęp do informacji publicznej, wniósł także o wskazanie "Pod jakim numerem jest lub była (w jaki sposób zakończona i kiedy) prowadzona sprawa", a przez to zwracał się w sposób jednoznaczny i precyzyjny o "prostą" informacje publiczną, która nie wymaga przetwarzania danych. Z tej części wniosku o informację publiczną wyraźnie wynika, że skarżący bierze pod uwagę, iż sprawa może być już zakończona, pomimo tego nie żąda dostępu do akt sprawy jako całości zbioru dokumentów, wykonania ich kopi, danych sprawcy, co Sąd I instancji podnosi w uzasadnienie skarżonego wyroku, a jedynie wnosi o dostęp do informacji publicznych w zakresie numeru rejestracji sprawy, daty i sposobu jej zakończenia. Skarżący podkreślił, że jego celem było bowiem uzyskanie informacji dotyczących działań organu władzy jakim jest Policja, w zakresie tego jak szybko działa i skutecznie chroni prawa obywatela i działa na rzecz ich oraz że żądał tylko i wyłącznie informacji publicznych, które powinny zostać udostępnione w trybie i na zasadach dostępu do informacji publicznej, a jego żądanie było jednoznaczne i precyzyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a w przypadku uznania jej za zasadną - o stwierdzenie, że naruszenie prawa nie miało rażącego charakteru oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa przez pełnomocnika według norm prawem przewidzianych. W treści odpowiedzi organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej postępowanie w sprawie MKCPW-1245/2025 (prowadzone w trybie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczeniach) było w toku - nie zostało zakończone, a to oznacza, że zastosowanie znajdowały art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Organ podkreślił, że Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego, niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniu kodeksowym zauważalna jest przede wszystkim inna sytuacja stron postępowania przygotowawczego a inna podmiotów takimi stronami niebędącymi, a zatem zdaniem organu przyjęcie, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż inne osoby działające w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyr. NSA z 25.5.2017 r., I OSK 1399/15). Ponadto organ wskazał, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób, związane z uzyskaniem przez nie informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego, nie mogą też być formą "nacisku" na prowadzącego sprawę prokuratora dokonania określonych czynności procesowych czy uzyskania jego stanowiska w kwestii oceny materiału dowodowego (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 13.4.2016 r., II SAB/Gd 3/15, Legalis). Organ podkreślił, że ponieważ w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia jest wyraźne odesłanie do art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego to powyższe wywody stosować należy odpowiednio do spraw tzw. "wykroczeniowych". Organ podkreślił, że wniosek skarżącego dotyczył wskazania wszystkich wykonanych czynności oraz daty ich wykonania, które zostały podjęte w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Policję, a przez to tak skonstruowane żądanie stanowi faktycznie wniosek o streszczenie konkretnych akt postępowania w sprawie o wykroczenie, które prowadzi Policja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 litera d w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej także jako: u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykroczenia i czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji [...] w K. nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą udostępnienia akt sprawy jako materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, podczas gdy żądane informacje dotyczyły enumeratywnie wymienionych we wniosku czynności, a nie całości akt sprawy, a nadto żądane informacje odnosiły się do działalności publicznej organu, dotyczą wykonywania zadań publicznych przez organy Policji, obejmują sposób działania funkcjonariuszy Policji oraz realizację ustawowych kompetencji organu. Treść powyższego zarzutu prowadzi zatem do wniosku, że skarżący kasacyjnie wytykając błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów u.d.i.p., w rzeczywistości usiłuje podważyć prawidłowość ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, co nie jest możliwe na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przepisów u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, koncentrując się na próbie wykazania, że informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy zatem przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego, co wiąże się z oceną statusu skarżącego poprzez przyjęcie, że jest stroną postępowania, a przez to stwierdzenie, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. Na podstawie drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy i w konsekwencji przyjęcie zawężającej wykładni prawa do informacji publicznej, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą jawności działania organów władzy publicznej oraz zasadą transparentności działań władz publicznych. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. Przejawia się ona w połączeniu w jego treści naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na wadliwym niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji na przyjęciu zawężającej wykładni prawa do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym jej zdaniem polega przyjęcie zawężającej wykładni prawa do informacji publicznej, a szczególnie nie wskazała, w zakresie których przepisów Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni oraz w jaki sposób i jakie przepisy zostały błędnie zastosowane. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które wywołane jest skargą kasacyjną, podlega zasadzie dyspozycyjności i nie jest postępowaniem mającym na celu ponowne rozpoznanie sprawy jej całokształcie. Ogranicza się ono do poszczególnych zarzutów zawartych w treści skargi kasacyjnej w ramach określonych podstaw kasacyjnych. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi oznacza więc związanie granicami skargi kasacyjnej również w zakresie podstaw zaskarżenia, które to determinują zakres kontroli. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 11.03.2026 r., III OSK 1909/25, LEX nr 4038360, wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tym przypadku nie jest uprawniony do dokonywania wyboru pomiędzy przedstawionymi podstawami zaskarżenia. Na marginesie jedynie należy tu wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie wskazanych w niej przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie przywołała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.