III OSK 6860/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/20 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 czerwca 2020 r., nr BI.ZUZ.5.423.1.2020.ŁB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1883/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R.O. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 19 czerwca 2020 r., nr BI.ZUZ.5.423.1.2020.ŁB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 19 czerwca 2020 r., znak: BI.ZUZ.5.423.1.2020.ŁB, Dyrektor Zarządu Zlewni utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Ł. (dalej "Kierownik") z 12 maja 2020 r. znak: BI.5.1.420.6.2020.MD dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego wniesionego przez skarżącego dotyczącego wykonania stawu bez użycia materiałów budowlanych, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi, roztopowymi lub wodami gruntowymi, o powierzchni 1000 m² i głębokości do 3,00 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania nieprzekraczającym granic działki nr ew. [...], obręb Ł., miasto Ł., województwo p. W piśmie z 3 sierpnia 2020 r. skarżący zaskarżył decyzję z 19 czerwca 2020 r. w całości wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z ustalonego, niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego wynika, że działka skarżącego, na której ma być wykonany staw, położona jest w granicach, obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", obszaru chronionego krajobrazu "[...]", na terenie zalewowych od [...] wyznaczony zgodnie z ustawą prawo wodne oraz gruntów miasta Ł., na działce nr. [...] obręb [...], o powierzchni [...] ha. Odnosząc się w pierwszej kolejności do koniecznego przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Budowa stawu wiążę się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu i nie ma charakteru tymczasowego. Sama budowa stawu co do zasady podlega regulacji norm Prawa budowlanego, a w takim przypadku konieczne jest legitymowaniem się decyzją o warunkach zabudowy. Już z tego względu skarżący winien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy, a wobec jej nieprzedłożenia, organ obowiązany był wnieść sprzeciw. Decyzja z art. 423 ust. 4 Prawa wodnego ma charakter związany, w przypadku zaistnienia przesłanek do jej podjęcia, organ jest zobowiązany wnieść sprzeciw. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z 10 kwietnia 2020 r. obowiązku przedłożenia zgłoszenia wodnoprawnego Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. Skarżący powoływał się na art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m² i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że trzecią, samodzielną podstawą obligującą organ do wniesienia sprzeciwu, jest art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a, Prawa wodnego, zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazane jest gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Wbrew zarzutom skargi z treści art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach wynika, że przedmiotową ustawę stosuje się do gleby niewykorzystanej do celów budowlanych. Przepisów ustawy nie stosuje się bowiem zgodnie z tym przepisem do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach przez błędne zakwalifikowanie, że gleba wydobyta podczas wykonania stawu stanowi odpady, podczas gdy gleba ta nie zostanie wydobyta podczas robót budowlanych, bowiem prace przy wykonaniu stawu nie mogą zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane z uwagi na brak użycia materiałów budowalnych zgodnie z definicją ustawy o wyrobach budowlanych, 2. art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 2 pkt 89 lit. e, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a contario poprzez uznanie, że do wykonania stawu przez skarżącego wymagane jest pozwolenie budowlane, podczas gdy staw planowany przez skarżącego miał mniejszą powierzchnię niż 0,5 ha przewidzianą ww. rozporządzeniu, aby zakwalifikować go do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, gdy tymczasem staw miał mieć powierzchnię do 1 000 mkw. Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie "skargi" oraz o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji organów administracji poprzedzających ten wyrok oraz umorzenie postępowania w całości, 2. rozpoznanie skargi na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Oświadczono, że opłata od skargi kasacyjnej została uiszczona w dniu 27 maja 2021 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa nie spełnia wyżej opisanych wymagań. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. Odnosząc powyższe uwagi do wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności, stwierdzić należy, że sformułowane w niej zarzuty zostały uzasadnione w sposób nie tylko zbyt lakoniczny, ale błędny. Skarżący kasacyjnie powołuje się wyłącznie na naruszenie przepisów prawa materialnego, czyniąc to jednak również w sposób nieprawidłowy. Analiza treści uzasadnienia zakwestionowanego wyroku Sądu I instancji i jego konfrontacja z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej nie wskazuje, aby powołane przepisy zostały naruszone. Niezasadne okazały się wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z ustalonego, nie kwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego wynika, że działka skarżącego, na której ma być wykonany staw, położona jest w granicach, obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", obszaru chronionego krajobrazu "[...]", na terenie zalewowych od [...] wyznaczony zgodnie z ustawą prawo wodne oraz gruntów miasta Ł., na działce nr. [...] obręb [...], o powierzchni [...] ha. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez błędne zakwalifikowanie, że gleba wydobyta podczas wykonania stawu stanowi odpady, podczas gdy gleba ta nie zostanie wydobyta podczas robót budowlanych, bowiem prace przy wykonaniu stawu nie mogą zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane z uwagi na brak użycia materiałów budowalnych zgodnie z definicją ustawy o wyrobach budowlanych". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis "art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach" nie istnieje. Przepis art. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm. dalej: u.o.), nie jest podzielony na jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Można domyślać się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 2 pkt 3 u.o., a nie o art. 2 ust. 3 u.o. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca zarzutu naruszenia "art. 2 ust. 3" u.o. wskazuje, że skarżący kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje również podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd I instancji oceny zakresu robót budowlanych prowadzonych przy wykonaniu stawu i braku użycia podczas tych prac materiałów budowalnych. Tak skonstruowany zarzut niewątpliwie nie stanowi zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu u.o. Sposób prowadzenia prac przy budowie stawu to jednak kwestia określonych zachowań faktycznych. W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3152/18, LEX nr 2682437). Podobnie jest w przypadku drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia "art. 29 ust. 2 pkt. 32 Prawa budowlanego w związku z art. art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 2 pkt. 89 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a contario poprzez uznanie, że do wykonania stawu przez skarżącego wymagane jest pozwolenie budowlane, podczas gdy staw planowany przez skarżącego miał mniejszą powierzchnię niż 0,5 ha przewidzianą ww. rozporządzeniu, aby zakwalifikować go przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, gdy tymczasem staw miał mieć powierzchnię do 1.000 mkw". Odnoszą się do zarzutu przedstawionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie ponownie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy. Raz jeszcze należy powtórzyć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie może być uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Innymi słowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie służy zwalczaniu przyjętego przez sąd I instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego. Konsekwencją niepodważenia przyjętych w sprawie ustaleń była niemożność skontrolowania tak wykładni jak i zastosowania powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.