III OSK 686/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 506/21 odrzucającego skargę Stowarzyszenia O. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia wznowionego postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 506/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Stowarzyszenia O. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia wznowionego postępowania administracyjnego (pkt 1) oraz zwrócił ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie organu II instancji, uchylające zaskarżone postanowienie i podejmujące wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy Z. z [...] maja 2019 r. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W ocenie Sądu Wojewódzkiego na podstawie art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej "k.p.a." zażalenie przysługuje tylko na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, a nie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż zaskarżone postanowienie zawierało błędne pouczenie o przysługującej skardze do sądu administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie O. z siedzibą w P., zaskarżając je w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi Stowarzyszenia O. w sytuacji, kiedy była to jedyna możliwość kontroli instancyjnej postanowienia wydanego przez organ I instancji, 2. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a co za tym idzie błędne uznanie jej za niedopuszczalną i odrzucenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia WSA w Bydgoszczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie Prokurator Rejonowy w N. wniósł o oddalenie zażalenia. Podkreślił, że skarga na postanowienie podejmujące zawieszone postępowanie nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od tego jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma (zob. postanowienia NSA: z 28.09.2011 r., II OZ 833/11, LEX nr 1069194 i z 8.10.2010 r., II FZ 532/10, LEX nr 742589). W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie WSA w Bydgoszczy z 6 października 2021 r., zgodnie z pouczeniem zamieszczonym przy piśmie z 27 października 2021 r. Zaskarżone postanowienie zostało jednak wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zatem po myśli art. 173 § 1 p.p.s.a przysługiwała od niego skarga kasacyjna, a nie zażalenie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż mimo błędnego sformułowania tytułu pisma intencją skarżącego stowarzyszenia było wniesienie skargi kasacyjnej od ww. postanowienia i dlatego rozpoznał to pismo jako skargę kasacyjną. Pismo to zostało wniesione przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w terminie wskazanym w art. 177 § 1 p.p.s.a. i zawiera elementy konstrukcyjne właściwe dla skargi kasacyjnej, a określone w art. 176 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy dopuszczalna jest skarga na postanowienie organu II instancji wydane w postępowaniu administracyjnym, uchylające postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania i podejmujące to postępowanie. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W konsekwencji dopuszczalność skargi uzależniona jest od przyjęcia, iż dane postanowienie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, a nie na postanowienie podejmujące te postępowanie. Świadczy o tym literalna wykładnia cytowanego przepisu, zawężającego zaskarżalność postanowień podjętych w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania wyłącznie do postanowień odmownych. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie zażaleń na postanowienie o podjęciu postępowania, to posłużyłby się sformułowaniem, iż zażalenie przysługuje na postanowienie "w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania". Tymczasem zdaniem NSA sformułowanie "na postanowienie w sprawie (...) odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" jest jednoznaczne i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rozwiązanie to opiera się na założeniu, iż kontrola postanowienia podejmującego postępowanie może zostać dokonana wyłącznie pośrednio, dopiero w drodze odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby nie blokować nadmiernie możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Istotą przyjętego rozwiązania jest dopuszczenie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym – zob. np. wyroki NSA: z 1 grudnia 2021 r., III OSK 541/21, LEX nr 3308576, z 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17, LEX nr 2737046, z 6 marca 2019 r., II OSK 987/17, LEX nr 2664580 i z 26 stycznia 2018 r., II GSK 2865/17, LEX nr 2430798. Wniosku tego nie zmienia fakt, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w II instancji, zaś organ I instancji odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem postanowienie organu II instancji, które uchyliło postanowienie odmawiające podjęcia postępowania. W konsekwencji postanowienie organu I instancji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego i jako takie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo odrzucił skargę Stowarzyszenia O. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia wznowionego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.