III OSK 681/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 593/23 w sprawie ze skargi L.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r., nr 62 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L.B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 593/23, oddalił skargę L.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r., nr 62 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: L.B. wnioskiem z dnia 7 października 2022 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2004-2017. Po dokonaniu analizy sporządzonych dla byłego funkcjonariusza zakresów obowiązków służbowych oraz kart opisu stanowiska pracy stwierdzono, że z zawartych w dokumentach zadań służbowych przypisanych do stanowisk zajmowanych przez wnioskodawcę nie wynika, aby te zadania różniły się od zadań realizowanych przez innych funkcjonariuszy zajmujących podobne stanowiska służbowe. Nie były one również realizowane w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ I instancji zwrócił się do jednostek, w których wnioskodawca pełnił służbę, z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji celem wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez niego czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia oraz do Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji [...] o przeprowadzenie analizy bazy danych informatycznych KSIP pod kątem stwierdzenia czy w okresie służby, strona występowała w charakterze pokrzywdzonego w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1, art. 223 i art. 224 Kodeksu Karnego. System nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie strony jako osoby pokrzywdzonej. Komendant [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji [...] poinformował, że dokonano sprawdzenia i wnikliwej dokumentacji przechowywanej w [...] Komisariacie Policji, tj.: notatników służbowych, książki służby, książki odpraw do służby, książki przebiegu służby i książki wydarzeń. W sprawdzanych dokumentach nie ujawniono zapisów świadczących, aby funkcjonariusz uczestniczył w działaniach lub w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury. Realizował on jedynie ustawowe zadania, do których powołana jest Policja i doświadczał "normalnych" następstw pełnienia służby. W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Miejski Policji [...] postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r., odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że Komendant Miejski Policji [...] dokonał analizy służby wnioskodawcy jedynie pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej: "rozporządzenie"). Ponowna kwerenda materiałów będących w dyspozycji Komendanta [...] Komisariatu Policji KMP [...] (przechowywanych w składnicy akt [...] Komisariatu Policji KMP [...]) oraz Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP [...] nie potwierdziła żadnego przypadku podejmowania przez funkcjonariusza czynności służbowych w okresie od 16 września 2009 r. do 31 grudnia 2017 r., które można by było zakwalifikować jako zdarzenia uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej. Dlatego też Komendant Miejski Policji [...] postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r., nr 8/2023, na podstawie art. 291 k.pa. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm., dalej "ustawa o zaopatrzeniu") oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie trybu postępowania"), odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 2004-2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r., nr 62, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 11 maja 2023 r., wskazując, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił przebieg służby wnioskodawcy, uwzględniając poszczególne jednostki komórek organizacyjnych Policji, w których służył i gromadząc rozkazy personalne oraz zakresy zadań służbowych na zajmowanych przez niego kolejno stanowiskach służbowych. Ze zgromadzonych materiałów nie wynika również, aby charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań w celu ochrony osób, mienia oraz przywrócenia porządku publicznego nosił cechy zadań obarczonych szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Także wypadki, którym wnioskodawca uległ w służbie oraz w drodze do służby nie były następstwem bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 218 k.p.a., musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy baz. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Organ I instancji wystąpił do wszystkich kierowników komórek i jednostek organizacyjnych Policji, w których wnioskodawca pełnił służbę, o dokonanie kwerendy materiałów archiwalnych w celu wytypowania materiałów potwierdzających pełnienie przez stronę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na zasadzie określonej w § 4 rozporządzenia. Komendant Miejski Policji [...] w aktach sprawy zgromadził rozkazy personalne oraz zakresy zadań służbowych wnioskodawcy na zajmowanych kolejno stanowiskach służbowych, które to dokumenty zostały zgromadzone w archiwalnych aktach osobowych strony. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ nie stwierdził istnienia dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawcę służby w takich warunkach. Organ nie neguje, że wnioskodawca w toku swojej służby w Policji wykonywał czynności w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Służba w Policji wiąże się jednak z niebezpieczeństwem dla danego funkcjonariusza, również z niebezpieczeństwem narażenia życia i zdrowia, co oczywiście jest związane z istotą tej służby. Z materiałów sprawy nie wynika, aby charakter wykonywanych przez stronę zadań w celu ochrony osób, mienia oraz przywrócenia porządku publicznego nosiły cechy zadań obarczonych "szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia", o których mowa w § 4 rozporządzenia. Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby (z uwagi na upływ okresu jej przechowywania) nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu w okresie służby funkcjonariusza zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane. Brak dokumentów sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, czy w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne z punktu widzenia zainteresowanego. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi Policji wysokości emerytury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na podstawie § 4 rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia, lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 2. uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3. brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku; 4. brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania, zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...) Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacja ta znajduje pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z treścią art. 218 § 1 k.p.a. koresponduje § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania. Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie ww. przepisów jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2004 – 2017. Organy Policji dokonały analizy wszelkich dostępnych dokumentów z powyższego okresu służby skarżącego i nie stwierdziły, aby pełnił on służbę w warunkach, które uzasadniały podwyższenie emerytury. W ramach prowadzonego postępowania organy ustaliły jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać podlegające badaniu dane. Następie zwróciły się do Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji [...] w celu sprawdzenia bazy danych informatycznych KSIP pod katem figurowania strony jako osoby poszkodowanej przestępstwem z art. 222 § 1 art. 223 i art. 224 k.k. Wystąpiono także dwukrotnie do Komendanta [...] Komisariatu Policji KMP [...] oraz do Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP [...] - ówcześnie pełniącego obowiązki Naczelnika Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego KMP [...], z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji i dokonanie analizy wszystkich przypadków wymienionych w § 4 rozporządzenia. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP [...] wynika, że niemożliwe jest dokonanie ustaleń dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (w okresie od 25 listopada 2003 r. do 15 września 2009 r.) z uwagi na zbyt długi upływ czasu, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w Wydziale Patrolowo - Interwencyjnym KMP [...]. Dokumentacja, obejmująca powyższy okres służby została bowiem wybrakowana z uwagi na znaczny upływ czasu. Z kolei Komendant [...] Komisariatu Policji KMP [...] dokonał sprawdzenia i weryfikacji dokumentacji przechowywanej w [...] Komisariacie Policji, tj.: notatników służbowych, książek służby, książek odpraw do służby, książek przebiegu służby i książek wydarzeń, a także rejestrów interwencji. Wskazał, że notatniki służbowe skarżącego z lat 2009-2012 oraz książki służby w patrolach z lat 2009-2011 zostały wybrakowane. Natomiast analiza notatników służbowych strony z lat 2013-2017, książek odpraw do służby w Ogniwie Patrolowym [...] Wydziału Prewencji [...] Komisariatu Policji z lat 2013 - 2015, książek służby w patrolach za lata 2012-2017, książek przebiegu służby za lata 2009 – 2010 oraz lata 2014-2016, książek wydarzeń za lata 2011 -2012 oraz za rok 2013 a także rejestrów interwencji za lata 2009 - 2013 nie potwierdziła żadnego przypadku podejmowania przez funkcjonariusza czynności służbowych w okresie od 16 września 2009 r. do 31 grudnia 2017 r., które można by było zakwalifikować jako zdarzenia uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej. Także z informacji Naczelnika Wydziału Informatyki KMP [...] wynika, iż aplikacja "System analityczny" nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie stronę jako osobę pokrzywdzoną przestępstwem z art. 222 § 1 art. 223 i art. 224 k.k. W toku postępowania wyjaśniającego organ przeanalizował również akta osobowe skarżącego. Na ich podstawie ustalono, że wnioskodawca kilkukrotnie w toku służby uległ wypadkom, które jednak nie były związane z wykonywaniem zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ prześledził ponadto przebieg służby skarżącego, jej charakter i rodzaj podejmowanych interwencji wskazując, że z akt tych nie wynika aby zadania przypisane do zajmowanych przez stronę stanowisk były realizowane w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze akta osobowe skarżącego nie zawierają rozkazów o wyróżnieniu strony w toku pełnionej służby, a jedynie rozkazy dotyczące przyznawania mu dodatków służbowych i podwyższania ich wysokości jednak nie z uwagi na udział strony podczas czynności służbowych w niebezpiecznych sytuacjach stwarzających szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W ocenie Sądu, organy Policji przeprowadziły staranne i wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia czy skarżący faktycznie pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia. Przeprowadzono szczegółową kwerendę dokumentów dotyczących służby skarżącego w okresie 2004 – 2017 r., analizowano istniejące dokumenty zachowane w różnych jednostkach organów Policji, w których skarżący pełnił służbę, a ich wynik nie wskazuje, aby wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 rozporządzenia. W wyniku dokonanych czynności organy nie potwierdziły wystąpienia żadnego zdarzenia z udziałem strony wskazującego na wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia w toku podejmowanych czynności służbowych. Organom Policji nie można postawić zarzutu pobieżnego i niestarannego rozpatrzenia wniosku, wręcz przeciwnie włożyły duży nakład pracy celem ustalenia wystąpienia w toku służby strony zdarzeń o których mowa w § 4 rozporządzenia. W świetle powyższego za trafne Sąd pierwszej instancji uznał wnioski organu, wywiedzione po analizie dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2004 - 2017 nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na podejmowanie czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia, wskazanych w § 4 rozporządzenia. W rozstrzyganej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie jedynie potencjalne czy dające się przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. W sprawie organy analizowały akta osobowe strony i zachowaną dokumentację pod kątem udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu lub zdrowiu (bez wymogu bezpośredniości) i ustalono, że takich zdarzeń w okresie służby skarżącego nie było. WSA w Łodzi podkreślił, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy pełnione czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest wykluczone lub jest mało prawdopodobne. Istotą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie rozkazom przełożonych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku potencjalnym zagrożeniem jakie niesie za sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne. Mając na uwadze obowiązujące przepisy, prawidłowe jest stanowisko organów, że aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie jak chce tego skarżący potencjalny. To implikuje konieczność posiadania przez organ dowodów potwierdzających udział funkcjonariusza w konkretnych czynnościach, akcjach, interwencjach podejmowanych w określonych miejscach i datach, które szczególnie zagrażały życiu lub zdrowiu konkretnego funkcjonariusza. W sytuacji gdy organy Policji dokonały analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji dotyczącej służby skarżącego w tym jego akta osobowe i nie stwierdziły aby podejmował on co najmniej 6 razy w roku czynności, o których mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia bądź uczestniczył przez okres co najmniej 30 dni ciągu roku w czynnościach określonych w § 4 pkt. 2 i 3 tego rozporządzenia lub też aby brał udział w działaniach określonych w § 4 pkt. 4 rozporządzenia, to uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego. Powyższa konstatacja nie jest równoznaczna z tym, że w toku swojej służby skarżący rzeczywiście nie uczestniczył w zdarzeniach o jakich mowa w § 4 rozporządzenia w przewidzianych w nim rozmiarze, jedynie z uwagi na brak stosownej dokumentacji organ nie może faktów tych potwierdzić w postaci żądanego przez stronę zaświadczenia. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie rozstrzygnięcia przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego, uznając jedynie, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów k.p.a., oraz podając, że zdaniem Sądu, organ dokonał słusznej analizy posiadanych ewidencji, rejestrach i aktach osobowych - uznając, że nie zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych, przy jednoczesnym braku wskazania jakimi kryteriami kierował się organ przy ocenie, które jego zdaniem zasługują na uznanie czy były to zdarzenia szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, a które nie są zdarzeniami szczególnie zagrażającymi życiu i zdrowiu; 2. art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, w szczególności - przez błędną ocenę zawartości wszelkich środków dowodowych w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wówczas brak było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby, a dopiero analiza środków dowodowych wskazanych przez skarżącego (tj. analizy policyjnego systemu informatycznego (np. SESPol czyli System Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji, w którym odnotowywane są wszelkie interwencje); dokumentów z czynności procesowych, w tym m.in. protokołów przesłuchań, przeszukań, zatrzymania, oględzin miejsca, osób czy rzeczy załączonych do późniejszych akt postępowań, a także akt śledztw czy dochodzeń w sprawach, do których skarżący wykonywał swoje czynności służbowe; nagrań rozmów skarżącego z dyspozytorem czy dyżurnym; akt osobowych czy notatników służbowych innych funkcjonariuszy, w których zaewidencjonowano czynności służbowe z udziałem skarżącego; przesłuchania (rozpytywanie) świadków, w tym m.in.: R.G., P.C., P.P., K.K., K.M., dokumentów znajdujących się w posiadaniu innych służb (np. Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych), które współpracowały w czynnościach służbowych z udziałem skarżącego; teczek dotyczących organizacji zabezpieczeń bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas imprez, uroczystości, imprez masowych, zgromadzeń publicznych oraz tras przejazdu osób podlegających ochronie i innych za poszczególne lata, wniosków o wyróżnienie skarżącego nagrodą pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania zaświadczenia; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo dokonania przez organ całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, a w szczególności - przez pominięcie źródeł informacji, wskazanych przez skarżącego, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania zaświadczenia i nieodniesienie się przez organ do zdarzeń (interwencji) przedstawionych przez skarżącego, co skutkowało dokonaniem przez organ wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo dokonania błędnych ustaleń faktycznych oraz dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego bezpodstawnym przyjęciem za prawidłowe postanowienie nr 62 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie nr 8/2023 Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 11 maja 2023 r. i uznaniu, iż brak było podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, w sytuacji gdy prawidłowa analiza środków dowodowych pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania zaświadczenia; 5. art 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien był uznać naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., oraz stwierdzić, iż organy administracji publicznej zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, przede wszystkim poprzez brak wskazania kryteriów oceny czynności służbowych przy ocenie czy stanowiły one zdarzenia szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu skarżącego, co doprowadziło do całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia; 6. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wykonywanie jako funkcjonariusz czynności służbowych takich, jak np. pilnowanie niewybuchu, branie udziału w doprowadzeniu nietrzeźwych i agresywnych osób zatrzymanych, zatrzymywanie osób podejrzanych, konwojowanie osób oskarżonych, skazanych, zabezpieczenia imprez masowych, w tym o podwyższonym ryzyku czy czynna napaść na funkcjonariusza, nie stanowią o uznaniu, że służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy są to sytuacje niebezpieczne, które stwarzały szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego w czasie pełnienia przez niego służby; uznanie wyłącznie tylko takich sytuacji, w których skarżący miał status pokrzywdzonego w danej sprawie, co sprowadza się do pominięcia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r.; uznanie, że występowanie w aktach osobowych skarżącego za wnioskowany okres, znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, nie stanowi o podejmowaniu czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji przyznania przez Sąd, że skarżący w trakcie pełnienia służby wykonywał czynności w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego; 7. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, albowiem, w ocenie organu, czynności opisane w notatnikach służbowych skarżącego nie potwierdzają takich okoliczności, w sytuacji jednoczesnego braku wskazania przez organ sposobu dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Rozpatrując skargę kasacyjną w zakresie podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, z jakich przyczyn sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, jak również co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko strony skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wywód prawny sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu. W ramach pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, tj. nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, niedysponowanie innymi dokumentami potwierdzającymi okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej (pominięcie źródeł informacji wskazanych przez skarżącego), dokonanie wybiórczej i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Z tych względów wyjaśnić należy, co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Co prawda, przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną bowiem rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania dowodowego, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Zatem twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu ani zdarzenia (szczegółowych danych tych zdarzeń z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia), które mogłoby świadczyć o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Twierdzenia te sprowadzają się w zasadzie do nieograniczonego poszukiwania dokumentów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżącego. Za takie należy uznać żądanie dokonania analizy protokołów przesłuchań, przeszukań, zatrzymania, oględzin miejsca, osób czy rzeczy załączonych do późniejszych akt postępowań, a także akt śledztw czy dochodzeń w sprawach, do których skarżący wykonywał swoje czynności służbowe; nagrań rozmów skarżącego z dyspozytorem czy dyżurnym; akt osobowych czy notatników służbowych innych funkcjonariuszy, w których zaewidencjonowano czynności służbowe z udziałem skarżącego; dokumentów znajdujących się w posiadaniu innych służb (np. Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych), które współpracowały w czynnościach służbowych z udziałem skarżącego; teczek dotyczących organizacji zabezpieczeń bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas imprez, uroczystości, imprez masowych, zgromadzeń publicznych oraz tras przejazdu osób podlegających ochronie i innych za poszczególne lata. Podobnie za nieskuteczne należało uznać żądanie przesłuchania w charakterze świadków wskazanych w skardze kasacyjnej świadków, które wykraczałoby poza zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia. Poczynić przy tym należy zastrzeżenie, że w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania stosownego zaświadczenia możliwe jest wprawdzie wyjątkowo dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, ale tylko dla ustalenia gdzie może znajdować się dokumentacja istotna z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W oparciu o zeznania świadków nie jest natomiast możliwe czynienie ustaleń co do samych zdarzeń, w których wystąpiły warunki zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Jak bowiem wskazano powyżej, w postępowaniu tym organ ogranicza się do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym samym prezentowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu weryfikacji, czy w toku jego służby nie podejmował czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia nie znajduje umocowania. W toku postępowania organy dokonały kwerendy akt osobowych skarżącego kasacyjnie, tj. prześledziły przebieg jego służby, jej charakter i rodzaj. Organy Policji przeanalizowały również inne znajdujące się w ich dyspozycji dokumenty, które nie zostały zbrakowane z uwagi na upływ terminów archiwizacji. Zweryfikowano treść notatników służbowych skarżącego (tych,), książek służby, książek przebiegu służby, książek wydarzeń czy rejestrów interwencji. Przeprowadzona kwerenda posiadanych dokumentów nie potwierdziła wystąpienia żadnego zdarzenia z udziałem skarżącego kasacyjnie, które wskazywałoby na wystąpienie szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia w toku podejmowanych czynności służbowych. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy poddały kontroli wszystkie dostępne materiały, w których mogły być zawarte informacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Jak słusznie zwracano uwagę w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego samo podejmowanie przez skarżącego interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez masowych, zabezpieczaniu rozpraw sądowych z udziałem przestępców nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m. in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. W sprawie postępowanie o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone, organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok narusza art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. (zarzut 2 i 3), art. 151 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut 4) Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Istota uprawnień sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli legalności zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ z zachowaniem właściwych przepisów postępowania ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i trafnie zastosował prawo w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, a oddalając zaskarżone postanowienie, zastosował jeden ze środków przewidzianych w P.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizując rozumienie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 rozporządzenia zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15). W sytuacji zatem gdy organy Policji nie stwierdziły, z uwagi na brak stosownej dokumentacji, że skarżący kasacyjnie uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, to nie były zobowiązane do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Tym samym działanie organów Policji nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania. Przepis ten w sposób jednoznaczny ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania funkcjonariuszowi Policji zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, dokonując wnikliwej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego kasacyjnie służby w Policji. Nie można im zarzucić braku staranności, szczegółowo poszukiwały dokumentów potwierdzających udział policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniach postanowień w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśniły, że dokonana analiza akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wykazała, aby zasoby dokumentujące przebieg jego służby dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem kwerendy i analizy organu oraz w jaki sposób była ona przeprowadzana. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.