III OSK 6802/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2433/20 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 września 2020 r. znak DKGO-420/429/2020/3/MP w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/20, oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") z dnia 1 września 2020 r., znak DKGO-420/429/2020/3/MP, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "ZWIOŚ" lub "organ I instancji") decyzją z dnia 21 lutego 2020 r., nr 1/D/2020, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 150 000 zł za odbiór odpadów klasyfikowanych pod kodem AC170 z załącznika IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L z 12 dnia lipca 2006 r. Nr 190, dalej "rozporządzenie nr 1013/2006"), bez dokonania zgłoszenia wszystkim właściwym organom, wymaganego na podstawie art. 3 ust. 1 b) i) rozporządzenia nr 1013/2006, co stanowi nielegalne przemieszczanie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a tego rozporządzenia. Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 1 września 2020 r., znak DKGO-420/429/2020/3/MP – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162 ze zm., dalej "u.m.p.o.") – uchylił zakwestionowaną decyzję ZWIOŚ w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 75 000 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GIOŚ wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2019 r. niemiecki organ celny zatrzymał do kontroli transport odpadów drewna wysłany do skarżącej z niemieckiej firmy B. GmbH. Do transportu dołączony był załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z procedurą określoną w art. 18 tego rozporządzenia, w którym odpady wysyłający zaklasyfikował pod kodem B3050. Transport ten zawierał kawałki, ścinki i wióry drewna oraz płyt wiórowych, m.in. płyt laminowanych. W wyniku oględzin odpadów organ niemiecki, właściwy w sprawach transgranicznego przemieszczania odpadów, ocenił, że odpady zostały błędnie zaklasyfikowane pod kodem B3050. Podczas kontroli inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie zabezpieczyli załącznik VII, w którym skarżąca potwierdziła odbiór tych odpadów wysłanych z firmy B. GmbH, stanowiący załącznik nr 18 do Protokołu kontroli nr DEL-KS 139/2019. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że podczas przeprowadzonej w dniu 24 września 2019 r. kontroli w firmie skarżącej inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie byli świadkami rozładunku odpadów drewna wysłanych do skarżącej z duńskiej firmy G. Do tego transportu także był dołączony załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 (załącznik nr 22 do Protokołu kontroli nr DEL-KS 139/2019), w którym zaklasyfikowano przedmiotowe odpady pod kodem B3050. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie na podstawie oględzin odpadów stwierdzili, że rozładowywane są odpady drewna zawierające kawałki płyt drewnopochodnych, a ustalenia organu I instancji zostały zawarte w protokole oględzin nr 2 stanowiącym załącznik nr 9 do Protokołu kontroli nr DEL-KS 139/2019. Podpis pod tym protokołem złożył przedstawiciel skarżącej, co w opinii GIOŚ oznacza, że zgadzał się z ustaleniami organu I instancji dotyczącymi składu ww. odpadów. Organ odwoławczy stwierdził, że obecność elementów płyt drewnopochodnych, tj. przetworzonego drewna, wyklucza możliwość zaklasyfikowania odpadów przywiezionych z Danii pod kodem B3050. Podobnie bowiem jak w przypadku transportu wysłanego z Niemiec odpady wysłane z Danii powinny zostać zaklasyfikowane pod kodem AC170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006, pod którym klasyfikuje się odpady przerobionego korka i drewna. Według GIOŚ wskazane powyżej transporty przyjęte przez skarżącą jednoznacznie obejmowały odpady. Definicja odpadu wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami są również materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiące przedmiot umowy sprzedaży – która w niniejszej sprawie została zawarta między skarżącą a firmami z Danii i Niemiec jako zbywcami. Zdaniem GIOŚ dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu o kodzie AC170 (przerobiony korek i odpady drewna) z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 nie ma znaczenia wola ani świadomość nabywcy odpadów co do tego jak odpady te są klasyfikowane. Rozporządzenie nr 1013/2006 pozwala klasyfikować odpady korka i drewna pod dwoma kodami: B3050 – Odpady nieprzerobionego korka i drewna albo AC170 – Przerobiony korek i odpady drewna. W zależności od klasyfikowania wskazanych odpadów różne są procedury transportu tych odpadów między Państwami członkowskimi. W ocenie GIOŚ podział odpadów na odpady o kodzie B3050 oraz odpady o kodzie AC170 wskazuje, że do klasyfikacji tych odpadów wystarczające są zwykłe oględziny, ponieważ odróżnienie drewna przetworzonego od nieprzetworzonego nie wymaga badań laboratoryjnych zawartości substancji chemicznych w odpadach. Do dokonania oględzin i klasyfikacji odpadów nie trzeba też wiadomości specjalnych, gdyż do odróżnienia drewna przetworzonego od nieprzetworzonego wystarczająca jest ogólna wiedza dostępna dla przeciętnego człowieka. Tym bardziej taką wiedzę posiadają pracownicy wyspecjalizowanych organów administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie oba transporty odpadów do skarżącej były poddane oględzinom przez pracowników właściwych organów administracji. Nadto w przypadku transportu odpadów od B. GmbH oględzin w dniu 16 sierpnia 2019 r. dokonali pracownicy niemieckiego organu celnego. Transport został także poddany ocenie przez G.1 mbH, tj. właściwy organ w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów po stronie niemieckiej. W wyniku działań dotyczących odpadów, które zostały odebrane przez skarżącą w dniu 17 sierpnia 2019 r., właściwy organ niemiecki uznał klasyfikację tych odpadów pod kodem B3050 za nieprawidłową i powiadomił w tym zakresie GIOŚ, przekazując odpowiednią dokumentację. Organ odwoławczy wskazał więc, że ustalenia w tym zakresie są oparte na dokumencie urzędowym władz niemieckich. W przypadku zaś transportu odpadów z duńskiej firmy G. oględzin odpadów przyjętych przez skarżącą dokonali w dniu 25 sierpnia 2019 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie, kwalifikując te odpady pod kodem AC170 i sporządzając w tym zakresie protokół z kontroli. Z oględzin została sporządzona dokumentacja, z której według GIOŚ wynika, iż oba transporty odpadów należy klasyfikować pod kodem AC170, bowiem przedmiotowe odpady drewna zawierały inne substancje niż tylko drewno, a więc stanowiły przetworzone odpady drewna. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) tiret i) rozporządzenia nr 1013/2006 wysyłka odpadów drewna o kodzie AC170 do Polski wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz. Tymczasem wspomniane wysyłki odpadów z Niemiec oraz z Danii nie zostały zgłoszone, zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a, zatem oba te transporty stanowią nielegalne przemieszczanie odpadów. Zdaniem GIOŚ nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a., które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Dwukrotny odbiór wysłanych nielegalnie do Polski odpadów o łącznej masie 42,56 ton bez zezwolenia właściwych władz, nie może bowiem być uznany za znikome naruszenie prawa zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że są podstawy do obniżenia nałożonej przez ZWIOŚ kary pieniężnej do wysokości 75 000 zł. W tym kontekście organ zauważył, iż skarżąca nie została wcześniej ukarana za podobne naruszenie. Odpady wysłane do skarżącej były zaklasyfikowane w sposób nieprawidłowy, jednak ich wysyłka odbywała się zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006, które obowiązują w przypadku transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie B3050. Nie można zatem mówić o przemieszczaniu odpadów z całkowitym lekceważeniem zasad ich transgranicznego przemieszczania. Okoliczności te powinny mieć wpływ na zastosowanie kary zbliżonej do dolnej granicy przewidzianej w art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Jednocześnie GIOŚ wyjaśnił, że nałożenie minimalnej kary, w tym przypadku 50 000 zł, nie było możliwe, ponieważ naruszenie dotyczyło dwóch transportów odpadów innych niż odpady z tzw. "listy zielonej", zaklasyfikowanych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1013/2006, których przywóz do Polski wymagał pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. GIOŚ odniósł się również do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. Pismem z dnia 8 października 2020 r. skargę na przedstawioną decyzję GIOŚ wniosła do WSA w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; 2) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 3 ust. 3 u.m.p.o. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej pomimo braku wszczęcia przez GIOŚ postępowania w przedmiocie nielegalnego przemieszczenia odpadów, która to procedura warunkuje możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. oraz przyjęcie, że WIOŚ posiadał kompetencje do kwalifikacji danego przemieszczenia jako nielegalnego podczas, gdy takie uprawnienie przysługuje jedynie GIOŚ jako organowi właściwemu w sprawach dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów; 3) art. 32 ust. 1 u.m.p.o. poprzez uznanie, że administracyjna kara pieniężna określona w tym przepisie może zostać nałożona na odbiorcę odpadów także w przypadku jego nieumyślnego działania; 4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez uznanie, że dwie partie odpadów dostarczone do [...] stanowią odpady o kodzie AC170 (odpady przerobionego drewna lub korka), a nie (jak wynika z dokumentacji) odpady o kodzie B3050 (odpady nieprzerobionego drewna i korka), tym samym opierając swe stanowisko jedynie na nieudokumentowanych przypuszczeniach i niedostatecznie wiarygodnej dokumentacji zdjęciowej przekazanej przez niemieckie organy, a także poprzez przyjęcie, że do zmiany klasyfikacji odpadów w niniejszej sprawie nie były wymagane badania laboratoryjne i można było poprzestać na oględzinach. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie podstępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że wydanie przez niego postanowienia z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. nie było możliwe, gdyż odpowiedzialne za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów były firmy wysyłające odpady z Niemiec i Danii, które mając zarejestrowaną działalność na terytorium tych państw, nie podlegają jurysdykcji polskich władz. Jedynie właściwy organ kraju wysyłki odpadów, a więc organ niemiecki i duński, miałyby kompetencje w zakresie władczego orzekania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nakazującej zwrot odpadów do kraju wysyłki lub inny sposób gospodarowania tymi odpadami. W dniu 2 marca 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że z ustaleń organów Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, iż odpady, które zostały odebrane przez skarżącą, zostały przez stronę wysyłającą (w jednym przypadku firma niemiecka, w drugim firma duńska) określone jako odpady o kodzie B3050 z załącznika II do rozporządzenia nr 1013/2006, a powinny być klasyfikowane jako odpady o kodzie AC170 z załącznika IV do tego rozporządzenia. W zależności od klasyfikowania wskazanych odpadów różne są procedury transportu tych odpadów między Państwami członkowskimi. Stosownie do postanowień art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1013/2006 nielegalne przemieszczenie odpadów oznacza między innymi (lit. a-c) przemieszczenie odpadów dokonane albo bez zgłoszenia wszystkim zainteresowanym organom albo bez zgody zainteresowanych właściwych organów, albo w przypadku gdy zgoda zainteresowanych właściwych organów została uzyskana w wyniku fałszerstwa, wprowadzenia w błąd albo oszustwa. Sąd I instancji za niezasadne uznał stanowisko skarżącej, która kwestionuje prawidłowość ustaleń co do klasyfikacji odpadów. Odpady transportowane z Niemiec i Dani to kawałki, ścinki i wióry drewna oraz płyt wiórowych, w tym płyt laminowanych, drewnopochodnych. Jest to więc drewno, które jako poddane procesom innym niż tylko obróbka mechaniczna, może zawierać w swoim składzie substancje chemiczne takie jak kleje, lakiery czy inne. Rozporządzenie nr 1013/2006 pozwala klasyfikować odpady korka i drewna pod dwoma kodami: B3050 – Odpady nieprzerobionego korka i drewna albo AC170 – Przerobiony korek i odpady drewna. Sąd I instancji za trafny uznał pogląd organu odwoławczego, że do klasyfikacji odpadów tego rodzaju wystarczające są zwykłe oględziny, ponieważ odróżnienie drewna przetworzonego od nieprzetworzonego nie wymaga dokonywania badań laboratoryjnych zawartości substancji chemicznych w odpadach. Do odróżnienia drewna przetworzonego od nieprzetworzonego wystarczająca jest bowiem ogólna wiedza dostępna dla przeciętnego człowieka, a już z całą pewnością taką wiedzę posiadają pracownicy wyspecjalizowanych organów administracji. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu co do klasyfikacji spornych partii odpadów zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Za nieuzasadniony WSA w Warszawie uznał również zarzut dotyczący wymierzenia skarżącej kary pieniężnej pomimo braku wszczęcia przez GIOŚ postępowania w przedmiocie nielegalnego przemieszczenia odpadów oraz przyjęcia, że organ I instancji posiadał kompetencje do kwalifikacji danego przemieszczenia jako nielegalnego podczas, gdy takie uprawnienie przysługuje jedynie GIOŚ jako organowi właściwemu w sprawach dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów. Zdaniem Sądu I instancji zarzut ten opiera się na niezasadnym przekonaniu, że wszczęcie procedury opisanej w art. 25 u.m.p.o. stanowi prejudykat w stosunku do nałożenia kary pieniężnej na wysyłającego odpady bądź odbiorcę odpadów w trybie art. 32 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji procedura opisana w art. 25 u.m.p.o. nie stanowi sposobu czy trybu stwierdzenia czy dane przemieszczenie odpadów można uznać za nielegalne, ale stanowi implementację przewidzianych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 obowiązków właściwych organów w stosunku do zgłaszającego (podmiot zobowiązany do zgłoszenia) lub odbiorcy odpadów w razie ujawnienia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Ustawodawca unijny przewidział bowiem obowiązek odbioru bądź poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu odpadów, których przemieszczanie uważa się za nielegalne (art. 24 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1013/2006). W zależności, czy za nielegalne przemieszczanie odpowiedzialność ponosi zgłaszający czy odbiorca odpadów, to wymienione w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 obowiązki spoczywają na właściwych organach wysyłki bądź organach miejsca przeznaczenia. Chodzi bowiem o zabezpieczenie środowiska przed odpadami nielegalnie przemieszczonymi. Zdaniem Sądu I instancji procedura przewidziana w art. 25 u.m.p.o. jest zatem całkowicie odrębną i niezależną od procedury wymierzenia kary pieniężnej i ma na celu wspominane powyżej zabezpieczenie środowiska. Zastosowanie więc procedury opisanej w art. 25 u.m.p.o. nie jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary w oparciu o art. 32 tej ustawy, a wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej ma charakter prewencyjny. Celem tego ostatniego przepisu jest zapobieżenie nieskrępowanemu sprowadzaniu do kraju przedmiotów stanowiących potencjalne zagrożenie dla środowiska, czyli odpadów. Stąd, w ocenie WSA w Warszawie, wszczęcie postępowania w trybie art. 32 u.m.p.o. pomimo braku postępowania w trybie art. 25 tej ustawy, nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że stanowisko o braku przymiotu prejudycjalności orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kar pieniężnych z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów, zostało szeroko opisane glosie Bartosza Draniewicza do wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1585/09 (Prawo i Środowisko 2011, nr 2, s. 134). Stanowisko I instancji podzielił stanowisko przedstawione w powołanej glosie i dodał, że nałożenie w trybie art. 32 u.m.p.o. kary pieniężnej za nielegalne przemieszczanie odpadów stanowi postępowanie całkowicie niezależne od procedury odbioru, poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu, dokonywanej w trybie art. 25 u.m.p.o. w związku z art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Nadto WSA w Warszawie podzielił również ocenę organu odwoławczego co do tego, że nałożenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów jest niezależne od winy podmiotu, na który kara jest nakładana. Zdaniem Sądu I instancji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/20, wywiodła skarżąca (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za odbiór odpadów przywiezionych bez dokonania zgłoszenia nie wymaga uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów przez GIOŚ, w sytuacji gdy organy inspekcji ochrony środowiska: – posiadały informację o realizacji transportu odpadów do skarżącej od organu niemieckiego, który kontrolował transport B. GmbH przy przekraczaniu granicy polsko-niemieckiej; – przeprowadzały kontrole w zakładzie skarżącej w dniu wyładunku odpadów przywiezionych z Danii przez firmę G. podczas, gdy orzecznictwo wskazuje, że wymierzenie kary pieniężnej przy braku prejudykatu GIOŚ co do nielegalnego transgranicznego przemieszczenia, dopuszczalne jest wyjątkowo w sprawach, gdy organy wykrywają przemieszczenie odpadów, po ich przetworzeniu (tj. kiedy wszczęcie postępowanie z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. jest już bezcelowe); II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. oraz 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy obydwu instancji przyjęły niekorzystną dla skarżącej wykładnię przepisu art. 32 ust. 1 u.m.p.o., którego interpretacja w orzecznictwie jest niejednolita, pomimo że z przepisu art. 7a § 1 k.p.a. wynika, że wątpliwości co do treści normy prawnej winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, a organy mają obowiązek działać w sposób budzący zaufanie do Państwa, a które to naruszenie przepisów przez organy uzasadniało uchylenie decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do stwierdzenia nielegalnego transgranicznego przemieszczenia odpadów, ponieważ nie wynika ona ani z przepisów u.m.p.o. ani przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.m.p.o.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., ewentualnie w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie podniesionego w skardze zarzutu wadliwego sformułowania osnowy rozstrzygnięcia GIOŚ, oraz niedostrzeżenie takiego uchybienia z urzędu podczas, gdy GIOŚ orzekając co do wysokości kary nie mógł uchylić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jedynie w części; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi [...], w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. a i c. p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.; 3) w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie 145 § 3 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do zarzutu braku kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do stwierdzenia nielegalnego transgranicznego przemieszczenia odpadów, a także do zarzutu wadliwego sformułowania osnowy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w tej mierze – jak już wyżej zaznaczono – nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega weryfikacji przy ocenie tego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy obydwu instancji przyjęły niekorzystną dla skarżącej wykładnię przepisu art. 32 ust. 1 u.m.p.o., którego interpretacja w orzecznictwie jest niejednolita. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, niekorzystna dla skarżącej wykładnia przepisu polega na przyjęciu, że odpowiedzialność skarżącej nie opiera się na zasadzie zawinienia. Obecnie, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, ugruntowany jest i nie budzi wątpliwości pogląd, w myśl którego "administracyjna kara pieniężna stosowana jest w razie obiektywnego zaistnienia zdarzenia w postaci odbioru odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokumentu zgłoszenia, a wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej" (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r., III OSK 831/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Przyjmując wykładnię art. 32 ust. u.m.p.o. zgodną z tym poglądem Sąd I instancji nie naruszył art. 7a § 1 ani art. 8 § 1 k.p.a. W ostatnim zarzucie naruszenia przepisów postępowania powołane zostały tylko przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te nie mogą być samoistną podstawą zarzutu kasacyjnego. "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wykładni art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 500 000 zł. Z kolei art. 25 ust. 1 u.m.p.o. stanowi, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa: 1) zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia – jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2) odbiorcę odpadów – jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów – w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. W ocenie skarżącej kasacyjnie powołane przepisy powinny być rozumiane w ten sposób, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest uwarunkowane prejudykatem uzyskanym w wyniku uprzedniego postępowania w sprawie nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska (z zastrzeżeniem wyjątku, gdy wykrycie przemieszczenia odpadów nastąpiło po ich przetworzeniu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest zasadne. Sąd I instancji przedstawił przekonującą argumentację, w myśl której procedura przewidziana w art. 25 u.m.p.o. jest odrębna od procedury wymierzenia kary pieniężnej i ma na celu zabezpieczenie środowiska (a nie tylko autorytatywne stwierdzenie, czy doszło do międzynarodowego nielegalnego przemieszczania odpadów). Stanowi ona implementację przewidzianych w art. 24 rozporządzenia (WE) 1013/2006 obowiązków właściwych organów w stosunku do zgłaszającego (podmiot zobowiązany do zgłoszenia) lub odbiorcy odpadów w razie ujawnienia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Ustawodawca unijny przewidział bowiem obowiązek odbioru bądź poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu odpadów, których przemieszczanie uważa się za nielegalne (art. 24 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006). W zależności od tego, czy za nielegalne przemieszczanie odpowiedzialność ponosi zgłaszający, czy odbiorca odpadów – wymienione w art. 24 rozporządzenia 1013/2006 obowiązki spoczywają na właściwych organach wysyłki bądź organach miejsca przeznaczenia. W wyroku z dnia 4 października 2022 r., III OSK1327/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (...), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, organami Inspekcji Ochrony Środowiska są: Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Żaden z przepisów ustawy oraz ustawy 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (...) nie przypisuje obowiązku ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniem odpadów, do GIOŚ. Istotnie, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 26 pkt 3 przedmiotowej ustawy wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006, GIOŚ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów – jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów – w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, a po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, GIOŚ określa sposób gospodarowania tymi odpadami. Jednakże w przypadku umorzenia ww. postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. GIOŚ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z uwagi na nałożony na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przepisami art. 32 u.m.p.o. – obowiązek nałożenia, w drodze decyzji, kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w przypadku braku możliwości zastosowania przepisu art. 25 i art. 26 u.m.p.o. (z uwagi na brak przedmiotów postępowania, czy też zmianę stanu faktycznego i prawnego przedmiotu postępowania) i umorzenie postępowania przez GIOŚ, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany do wykazania, czy dany przedmiot jest (lub był w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia) odpadem oraz, czy doszło do jego nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia, co – w przypadku zaistnienia ww. przesłanek – rodzi konsekwencje dla wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w postaci obowiązku nałożenia kary pieniężnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę, postępowania prowadzone na podstawie art. 25 ust. 1 u.m.p.o. i na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. mają zasadniczo charakter autonomiczny. Celem postępowania przewidzianego w art. 25 ust. 1 u.m.p.o. nie jest stworzenie prejudykatu dla postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, lecz wezwanie (obecnie zobowiązanie) określonego podmiotu do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Siłą rzeczy, postępowanie to nie jest wszczynane w każdym przypadku nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, lecz jedynie wtedy, gdy są spełnione przesłanki opisane w odnośnym przepisie i gdy jest możliwość tudzież potrzeba dokonania przedmiotowego wezwania (zobowiązania). Rozstrzygnięcie sprawy powstałej na gruncie art. 25 ust. 1 u.m.p.o. – jeżeli zostanie wydane – może być postrzegane jako swego rodzaju "prejudykat" w postępowaniu w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Nie stanowi ono natomiast koniecznego warunku czy też obligatoryjnego etapu wymierzania kary (wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można tu mówić "zasadzie dwuetapowości postępowania"); ilekroć – z takich czy innych przyczyn – do niego nie dochodzi, tylekroć wojewódzki inspektor ochrony środowiska władny jest poczynić relewantne ustalenia we własnym zakresie. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, żaden z przepisów ustawy "nie przypisuje obowiązku ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniem odpadów, do GIOŚ". Na marginesie warto zauważyć, że w niniejszej sprawie organ wyjaśnił, iż postanowienie z art. 25 u.m.p.o. nie mogło być wydane z uwagi na brak jurysdykcji polskich władz wobec podmiotów, których miałoby ono dotyczyć. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.