III OSK 6785/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 55/21 w sprawie ze skargi L. C. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez Gminę [...] dowożenia niepełnosprawnego dziecka do przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Burmistrza [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 55/21 oddalił skargę L. C. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez Gminę [...] dowożenia dziecka niepełnosprawnego do przedszkola. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. L. C. (dalej: "skarżący") w piśmie [...] sierpnia 2020 r. zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") o zapewnienie niepełnosprawnemu synowi W. C. dowozu do Przedszkola [...] w [...]. Do wniosku skarżący dołączył: orzeczenie nr [...] z [...] listopada 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla W. C. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odroczenia spełniania przez W. C. obowiązku szkolnego, opinię nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w sprawie odroczenia rozpoczęcia spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego, wydaną przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], orzeczenie o niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r., zaświadczenie z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektora Przedszkola "[...]" o przyjęciu dziecka do przedszkola na rok szkolny 2020/21. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Dyrektorów Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] o analizę orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinii z [...] czerwca 2020 r. i określenie możliwości realizacji zaleceń opisanych w wyżej wymienionych dokumentach. W odpowiedzi Dyrektorzy Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w [...] pismami z [...] września 2020 r. i [...] września 2020 r. opisali możliwości oraz sposób realizacji kształcenia specjalnego i zapewnili, że ich placówki są w stanie sprostać zaleceniom zawartym w orzeczeniu dotyczącym syna skarżącego. Dyrektorzy wskazali, że prowadzone przez nich szkoły posiadają kadrę pedagogiczną z wymaganymi kwalifikacjami w zakresie pedagogiki specjalnej umożliwiającą zorganizowanie zajęć zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W dniu [...] września 2020 r. Burmistrz [...] skierował do skarżącego pismo, załączając wyżej wymienione odpowiedzi dyrektorów. Organ stwierdził brak podstaw do zorganizowania dowozu dziecka do placówki wybranej przez skarżącego – Przedszkola [...] w [...]. Wyjaśnił, że przedszkole to ma swoje oddziały, w których jest możliwa realizacja nauczania syna skarżącego bliżej miejsca zamieszkania. Wskazał również, że Szkoły Podstawowe nr [...] i nr [...] w [...] są placówkami realizującymi nauczanie specjalnie i mogą sprostać wymogom zawartym w orzeczeniu nr [...] z [...] listopada 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego. Organ poinformował skarżącego, że możliwy jest zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w roku szkolnym 2020/2021 na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy Burmistrzem [...] a rodzicem dziecka, jeżeli rodzice zapewniają dowóz dziecka. Organ wyjaśnił, że zwrot kosztów przewozu dziecka zostanie obliczony zgodnie z art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo oświatowe"). Skarżący, w odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrza w podtrzymał wniosek o zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego syna na rok szkolny 2020/2021 do wybranej placówki – Przedszkola [...] w [...]. Skarżący podkreślił, że wskazana placówka jest placówką najbliższą miejsca zamieszkania, zapewniającą realizację kształcenia specjalnego zgodnie z orzeczeniem. Do pisma skarżący załączył pismo Dyrektora Przedszkola "[...]" w [...] z [...] października 2020 r., w którym wyjaśniono, że Przedszkole "[...]" w [...] jest placówką ogólnodostępną i syn skarżącego ze wskazanym orzeczeniem nie może tam uczęszczać. Przedszkole w [...] jest zaś przedszkolem integracyjnym, dostosowanym do potrzeb dzieci z niepełnosprawnością. W piśmie z [...] października 2020 r., organ zwrócił się do Dyrektora Przedszkola "[...]" w [...] o wyjaśnienie, na jakiej podstawie stwierdzono, że W. C. nie może uczęszczać do Przedszkola "[...]" w [...]. W odpowiedzi Dyrektor Przedszkola "[...]" w [...] w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wyjaśniła, że w przedszkolu w [..] nie ma pomieszczeń terapeutycznych, jak i również sali Si do terapii sensorycznej. Organ pismem z [...] listopada 2020 r. zwrócił się do skarżącego z o wyjaśnienie, z czego wynika, że Przedszkole [...] w [...] jest jedyną najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka placówką spełniającą realizację obowiązku zgodnie z orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na pismo organu skarżący w piśmie z [...] listopada 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie dowozu niepełnosprawnego syna W. do Przedszkola "[...]" w [...]. Burmistrz [...] w piśmie z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] odmówił L. C. zapewnienia przez Gminę [...] dowożenia niepełnosprawnego dziecka, W. C., do Przedszkola [...] w [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz wskazał, że w jego ocenie brak jest przesłanek do zorganizowania dowozu dla W. C. do przedszkola wybranego przez rodziców, oddalonego od miejsca zamieszkania dziecka o 30 km. Burmistrz podkreślił, że Gmina [...] dysponuje placówkami oświatowymi znajdującymi się w [...] przy ul. [...] - Szkoła Podstawowa nr [...] oraz przy ul. [...] - Szkoła Podstawowa nr [...]. Obydwie szkoły posiadają oddziały przedszkolne. W tych szkołach są zatrudnieni nauczyciele - specjaliści z pełnymi kwalifikacjami do organizacji zajęć specjalnych, mogących sprostać wszystkim wymogom zawartym w orzeczeniu wydanym dla W. C.. W wymienionych placówkach znajdują się sale odpowiednio wyposażone w pomoce dydaktyczne. Szkoły od miejsca zamieszkania ucznia oddalone są o 16 km. Dyrektorzy tych szkół w szerokim zakresie realizują nauczanie specjalne. Burmistrz podniósł, że nie uchyla się od obowiązku zorganizowania dowożenia niepełnosprawnego dziecka do najbliższej placówki mogącej sprostać wymogom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym dla W. C. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. Podkreślił, że zadeklarował zorganizowanie dowożenia niepełnosprawnego dziecka do wybranej przez rodziców placówki na terenie Gminy [...]. Propozycji tej skarżący nie przyjął. Zaproponował także zwrot kosztów dowożenia dla rodziców dziecka do wybranej placówki na ogólnie przyjętych zasadach określonych w art. 39a ustawy - Prawo oświatowe. Tej propozycji skarżący także nie zaakceptował. Nadto organ stwierdził, że najbliższe przedszkole, oddalone 4,5 km od miejsca zamieszkania, które spełniało wszystkie wymogi określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...] znajduje się w miejscowości [...]. W tym przedszkolu dziecko rozpoczęło wychowanie przedszkolne, miało zorganizowany dowóz, podobnie jak pozostałe dzieci z tej miejscowości. Na wniosek rodziców z dniem [...] stycznia 2018 r. zostało przeniesione do Przedszkola [...] w [...]. Organ zwrócił uwagę, że ta placówka w poprzednich wnioskach składanych przez skarżącego była wskazywana jako jedyna spełniająca wymogi zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla W. C.. Obecnie jest to kolejna placówka, tym razem Przedszkole [...] w [...], które według skarżącego również jako jedyne może spełnić wymogi zawarte w tym samym orzeczeniu. Burmistrz dodał, że zorganizowanie transportu stanowi znaczący wydatek dla Gminy [...], a organ jest zobligowany przez ustawę o finansach publicznych do racjonalnej gospodarki finansowej gminy, traktując wszystkich mieszkańców gminy w sposób jednakowy. Na powyższą czynność L. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę L. C. uznając, że zaskarżona czynność została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ wykazał, że istnieje możliwość realizacji zaleceń dotyczących kształcenia specjalnego W. C. we wskazanych w piśmie organu z [...] grudnia 2020 r. placówkach oświatowych, położonych w bliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka niż Przedszkole [...] w [...], do którego W. C. miał uczęszczać w roku szkolnym 2020/2021. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym odmowa zapewnienia transportu dziecka do wskazanego przez rodziców przedszkola, znajdującego się w innej gminie i odległego od faktycznego miejsca zamieszkania dziecka o ok. 30 km, nie narusza prawa. Organ wskazał dwie placówki odległe o ok. 16 km od faktycznego miejsca zamieszkania dziecka, które są w stanie w pełni zrealizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazanie tych placówek nastąpiło po dokonaniu szczegółowych ustaleń co do istotnych w sprawie okoliczności. Zaznaczyć należy, że organ nie kierował się tylko i wyłącznie odległością placówki od faktycznego miejsca zamieszkania małoletniego. Obie szkoły, znajdujące się w [...], położone są w dalszej odległości niż przedszkole w [...], do którego W. C. uczęszczał do [...] stycznia 2018 r. i które według organu również spełniałoby wymogi co do kształcenia specjalnego. Zatem organ prawidłowo ocenił możliwość zapewnienia W. C. realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w innej, bliższej placówce niż wskazane przez rodziców dziecka [...] Przedszkole "[...]" w [...]. Nadto Sąd I instancji zauważył, że odpowiadając na pismo organu z [...] listopada 2020 r. dyrektorka przedszkola "[...]" nie odwołała się ani do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, ani do obowiązujących w tym zakresie przepisów (k. 4 akt adm.). Pismo to, pomijając już jego poprawność językową, jest bardzo lakoniczne, sprowadza się do stwierdzenia, że W. C. ma "włączoną terapię" (bliżej nieokreśloną) i przedszkole w [...] jest w stanie mu ją zapewnić. Jednocześnie w piśmie dyrektorki przedszkola z [...] października 2020 r. (k. 10 akt adm.) zawarte zostało stwierdzenie, że W. C. nie może uczęszczać do placówki ogólnodostępnej, co wskazuje na nieznajomość orzeczenia z [...] listopada 2018 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że zalecaną i najkorzystniejszą formą kształcenia są placówki przedszkolne ogólnodostępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że organ trafnie zauważył, że w dwóch poprzednich latach szkolnych jako jedyne przedszkole, zapewniające w pełni realizację kształcenia specjalnego na podstawie tego samego orzeczenia z [...] listopada 2018 r. wskazywał skarżący przedszkole [...] w [...]. Zawarte w skardze wyjaśnienie, że zmiana przedszkola spowodowana została tym, że bliżej nieokreśleni pracownicy przedszkola "[...]" przeszli do przedszkola "[...]" oraz powołanie się na fakt zorganizowania w przedszkolu "[...]" [...] sali do terapii sensorycznej (sala SI) nie stanowi okoliczności, która mogłaby podważyć ustalenia organu. Okoliczności te nie świadczą bowiem o tym, że tylko ta placówka jest w stanie najpełniej zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Z ustaleń organu wynika, że obie szkoły w [...] dysponują odpowiednimi warunkami lokalowymi, sprzętem i pomocami dydaktycznymi, które są niezbędne do realizacji zaleceń, wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nadto organ zaproponował skarżącemu zorganizowanie dowożenia syna W. do wybranej przez rodziców placówki na terenie gminy [...] albo zwrot kosztów dowozu dziecka do innej wybranej placówki, (w tym na terenie [...]). Skarżący nie przyjął jednak żadnej z przedstawionych propozycji, co zwłaszcza w przypadku propozycji zwrotu kosztów na zasadach określonych w art. 39a Prawa oświatowego jest niezrozumiałe. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie narusza art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Odmawiając zorganizowania transportu organ wykazał, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione, ponieważ istnieją co najmniej dwie placówki bliżej położone, które są w stanie zapewnić W. C. kształcenie specjalne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone: 1) przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy a ich ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, pomimo braku kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym pism Dyrektorów placówek tj. Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w [...] prowadzonych Gminę [...] z dnia [...].09.2020 r. oraz [...].09.2020 r., dokumentacji medycznej niepełnosprawnego W., jak i wynikających z niej zaleceń oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...].11.2018 r. nr [...], brakiem uwzględnienia słusznego interesu skarżącego a pośrednio także i niepełnosprawnego małoletniego, a w konsekwencji zaaprobowanie prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu i z naruszeniem zasady przekonywania 2) przepisy prawa materialnego tj. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez brak zastosowania w sprawie, wyrażający się w nieuprawnionym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że organ wykazał, że istnieje możliwość realizacji zaleceń kształcenia specjalnego W. C. we wskazanych w piśmie organu z [...].12.2020 r. placówkach oświatowych, położonych w bliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka, niż Przedszkole [...] w [...] pomimo, iż placówki te nie są w stanie sprostać tym zadaniom, zarówno w zakresie zapewnienia właściwego kształcenia, jak i odpowiednich warunków, w jakich może przebywać niepełnosprawny W. a przepis ten statuuje, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, które umożliwia realizację obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4 cyt. ustawy, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego - w wypadku, gdy je wydano, w sytuacji gdy Przedszkole [...] w [...] spełnia wszystkie te przesłanki, w tym jako przedszkole najbliższe, co winno skutkować uwzględnieniem skargi a nie jej oddaleniem. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej ale uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut natury procesowej zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Na wstępie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Również przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej, a jedynie określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Tego rodzaju przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych naruszeniem art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te przepisy zawierają normy przeciwstawne. Tym samym art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że przytoczone przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest zawsze rezultatem uznania, że w sprawie doszło (lub też nie doszło) do bezczynności albo przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Skoro jednak Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie odmowa zapewnienia przez Gminę [...] dowożenia niepełnoletniego dziecka do przedszkola była prawidłowa to tym samym zaistniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej i nie sposób zarzucić naruszenia prawidłowo zastosowanej podstawy orzekania tj. art. 151 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w ogóle nie był stosowany przez Sąd I instancji, a w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą kasacyjną nie może być przepis, którego sąd I instancji nie stosował (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 1548/22, LEX nr 3576451). Po drugie w świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego, jak wskazano wyżej, w rozpatrywanej skardze kasacyjnej prawidłowo nie uczynił. Zauważyć nadto należy, że w niniejszej sprawie organ administracyjny nie prowadził jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie orzekał w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nie miały zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc trudno zarzuć organowi ich naruszenie. Przyjmując nawet, że wskazanie w zarzucie art. 7 k.p.a. jest odwołaniem się do zasad ogólnych k.p.a. mających znaczenie dla całego prawa administracyjnego (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300), gdyż mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej, to podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla niniejszej sprawy okoliczności i znajdują one swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jako bezzasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i zw. z art. 31 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Ze wskazanych wyżej powodów, ponownie podkreślić należy, że nieprawidłowe jest powiązanie naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zauważyć także należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stosował art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Tym samym niezrozumiały jest zarzut jego braku zastosowania w sprawie. Dodatkowo podnieść należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Dopuszczając nawet w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Ubocznie jedynie należy zwrócić uwagę, że art. 31 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe odnosi się do nałożenia na dziecko w wieku lat 6 obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego przez Burmistrza [...]. Taką podstawę stanowił art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowego, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. O ile zatem rodzice mają pełną swobodę w wyborze przedszkola lub szkoły, do której będą posyłać swoje dziecko (kierując się swoimi subiektywnymi ocenami co do potrzeb dziecka i możliwości ich najlepszej realizacji przez taką placówkę oświatową, to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tylko: - niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego, - do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Tym samym powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element, powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie musi to być przedszkole najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23. Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Organ wykonawczy gminy musi czynić ustalenia faktyczne zgodne z rzeczywistością. Działania organu gminy są regulowane prawem i nie mogą mieć cech dowolności. Zapewnienie zorganizowania dowozu dziecka dotyczy więc wyłącznie konkretnej placówki - tej do której uczęszcza niepełnosprawne dziecko. Wobec powyższego gmina może odmówić zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola wskazanego przez rodziców, o ile nie jest ono najbliższe we wskazanym wyżej rozumieniu. Odmowa zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do przedszkola wymaga uzasadnienia i wykazania w nim, że wskazana przez organ placówka jako najbliższa realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka wskazane przez rodziców, a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącego. W kontekście powyższego zauważyć należy, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, w ślad za stanowiskiem Burmistrza [...], że w Szkołach Podstawowych nr [...] i nr [...] w [...] prowadzonych przez Gminę [...] możliwa jest realizacja zadań edukacyjnych w stosunku do W. C. zgodnie z zaleceniami opisanymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Obowiązująca regulacja prawna nie nakazuje konfrontować jakie możliwości terapeutyczno-edukacyjne ma przedszkole wskazane przez rodziców w porównaniu z tym, które zostało wskazane przez organ. Jedynym punktem odniesienia jest treść orzeczenia do kształcenia specjalnego i wynikające z niego zalecenia, które ma spełniać przedszkole wskazane przez organ, jako najbliższe. Dodać należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od L. C. na rzecz Burmistrza [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji).