III OSK 6592/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 368/21 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIV/88/2019 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 368/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z 28 listopada 2019 r. Nr XIV/88/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: a) § 2 pkt 2 lit. e i § 6 ust. 2 pkt 5 w zakresie wyrażenia "resztkowe" to znaczy"; b) § 2 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 6 w zakresie wyrażenia "odpady problemowe"; c) § 2 pkt 2 lit. h i § 6 ust. 2 pkt 7 w zakresie wyrażenia "odpady problemowe pozostałe" i w zakresie słów: "farby, oleje, świetlówki, żarówki termometry rtęciowe i"; d) § 3 ust. 2 pkt 1; e) § 4 ust. 2 pkt 1 i 3; f) § 5; g) § 6 ust. 1 pkt 5 w zakresie wyrażenia "resztkowych" to znaczy"; h) § 6 ust. 12 i ust. 13; i) § 7 ust. 2 w zakresie wyrażenia "do 7,0 m³"; j) § 7 ust. 8 pkt 1 w zakresie wyrażenia "do 120 l", k) § 7 ust. 8 pkt 2 w zakresie wyrażenia "do 1100 l"; l) § 7 ust. 8 pkt 3 w zakresie wyrażenia "do 7 m³"; ł) § 8 ust. 6 pkt 1 w zakresie wyrażenia "odpadów problemowych"; m) § 8 ust. 6 pkt 2 w zakresie wyrażenia "odpadów problemowych pozostałych" i w zakresie słów: "farb, olei, świetlówek, żarówek termometrów rtęciowych i"; n) § 9 ust. 1 pkt 1 i 2; o) § 12 ust. 1 pkt 4 w zakresie wyrażenia "resztkowych"; p) § 12 ust. 2 pkt 1 i 2; r) § 13; s) § 14 ust. 2; t) § 16 ust. 2; u) § 17 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2; w) § 19 ust. 1; 2. w pozostałej części skargę oddalił; 3. zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na sesji Rady Miejskiej [...] w dniu 28 listopada 2019 r. podjęta została uchwała Nr XIV/88/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: uchwała). Akt ten został podjęty na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010). Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez r.pr. E.M., w dniu 2 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Rady Miejskiej [...] skargę na powyżej opisaną uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenia prawa oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa: 1. art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: ustawa, u.c.p.), przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 2 pkt 2 lit. e, g i h, § 6 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2 pkt 5, 6 i 7, § 12 ust. 1 pkt 4 oraz w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały pozaprawnym, niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów, terminem "odpadów resztkowych", "odpadów problemowych" oraz "odpadów problemowych pozostałych"; 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały możliwości naprawy pojazdów do tych należących do właściciela nieruchomości oraz w § 4 ust. 2 pkt 3 poprzez ograniczenie możliwości naprawy pojazdów do napraw, które nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; 3. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały frakcją odpadów "odpady wielkogabarytowe w tym meble", podczas gdy ustawodawca posługuje się frakcją odpadów "meble i inne odpady wielkogabarytowe"; 4. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały rodzaju czynności uznanych za uprzątanie zanieczyszczeń oraz poprzez uregulowanie kwestii dotyczącej sposobu postępowania z uprzątniętymi zanieczyszczeniami; 5. art. 4 ust. 2 ustawy przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 5 zaskarżonej uchwały dodatkowych zakazów; 6. art. 4 ust. 2 ustawy przez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 6 ust. 12 zaskarżonej uchwały co wchodzi w skład frakcji odpadów niebezpiecznych; 7. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 7 ust. 2 i § 7 ust. 8 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych; 8. art. 4 ust. 2 ustawy przez przekroczenie delegacji ustawowej i zamieszczenie w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały kwestii związanych z dostępem przedsiębiorcy do pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości, które powinny być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych; 9. art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy przez brak określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów i tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej; 10. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przez brak określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków i tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej; 11. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy przez brak określenia częstotliwości pozbywania się z terenu nieruchomości odpadów komunalnych takich jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, jak również niesegregowalnych (zmieszanych) odpadów komunalnych, a tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej; 12. art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy przez określenie w § 12 ust. 1 pkt 4 ustawy częstotliwości pozbywania się bioodpadów w sposób nieuwzględniający minimalnej częstotliwości pozbywania się bioodpadów w okresie od kwietnia do października wynikającej z ustawy, a tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej; 13. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy przez określenie w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów nieruchomości służących do użytku publicznego, zamiast częstotliwości pozbywania się tych odpadów, a tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej; 14. art. 4 ust. 2 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wyodrębnienie w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, takich jak bieżące sprzątanie nieruchomości po zakończeniu działalności w danym dniu czy skuteczne zapobieganie zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami, a tym samym modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; 15. art. 4 ust. 2 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 13 zaskarżonej uchwały, kiedy dopuszczalny jest odbiór odpadów z terenów nieruchomości, podczas gdy ww. materia winna być uregulowana w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy; 16. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących nieczystości ciekłych gromadzonych w przydomowych oczyszczalniach ścieków; 17. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zakazanie w § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały pozostawiania zwierzęcia domowego bez dozoru, jeżeli nie jest ono należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz oraz wpuszczania zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, a także przez nakazanie w § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały właścicielom zwierząt domowych, aby trzymali zwierzęta tylko na posesji będącej ich własnością; 18. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały do niepowodowania uciążliwości dla użytkowników danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] reprezentowany przez r.pr. W.P. wniósł o oddalenie skargi w całości. Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi Wojewoda objął uchwałę Nr XIV/88/2019 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 4 grudnia 2019 r., pod pozycją 10217. Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. (§ 25 uchwały). Rada Miejska [...] uchwałą Nr XXV/178/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. zmieniła zaskarżoną uchwałę Nr XIV/88/2019 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2019 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 11 grudnia 2020 r., poz. 9633) w zakresie § 7 ust. 2, dodała § 7 ust. 3a, w § 11 dodano ust. 3, zmieniono § 12 ust. 1 pkt 4. Uchwała z 30 listopada 2020 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. (§ 3 uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym nr KN-I.4131.1.871.2020.20 z 5 stycznia 2021 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 14 stycznia 2021 r., poz. 535) Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność uchwały Nr XXV/178/2020 Rady Miejskiej [...] z dnia 30 listopada 2020 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę Nr XIV/88/2019 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2019 r. – ze względu na istotne naruszenie prawa. Sądowi I instancji wiadomym jest z urzędu, iż ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 176/21 i będzie przedmiotem procedowania przez Sąd i aktualnie oczekuje na wyznaczenie terminu posiedzenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tej sprawie wiadomym jest z urzędu, że WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 176/21 po rozpoznaniu skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na brak obligatoryjnego elementu uchwały wynikającego z wymogów art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. W skardze kasacyjnej Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] P.K. oraz r.pr. W.P. zaskarżyła w części wyrok Sądu I instancji, tj. w zakresie punktu 1 ppkt: a), b), c), g), h), ł), m), n), o) oraz wniesiono jednocześnie o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części i oddalenie skargi, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w części, w sytuacji gdy zapisy uchwały nie naruszają przepisów prawa, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, dalej: u.c.p.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wprowadzając nowe pojęcia wskazane w punkcie 1 ppkt: a), b), c), g), h), ł), m), n), o) zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w istocie zarzut skarżącego odnosi się do odpowiedzi na pytanie, czy lokalny prawodawca wprowadzając w regulaminie (co jest oczywiście dopuszczalne) dodatkowe frakcje odpadów, a więc de facto sposób segregacji odpadów bardziej rozbudowany od minimalnego określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.c.p. może jednocześnie nazwać te frakcje w sposób przez siebie określony. Czy przez ten zabieg, który niewątpliwie w przedmiotowej uchwale został zastosowany, przez nazwanie frakcji odpadów jako resztkowe albo problemowe, dochodzi do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania regulaminu lub naruszenia zasad techniki prawodawczej. W opinii skarżącego, do takiego naruszenia nie dochodzi, a odmienny sposób określania dodatkowych frakcji jedynie opisowy, co jest skutkiem uchylenia przez sąd wyrazów np. resztkowe, jest niemożliwy do zastosowania w praktyce. Widać to, jeżeli porównamy § 2 ust. 2, który wymienia frakcje odpadów w tym dodatkowe w postaci odpadów resztkowych, problemowych i problemowych pozostałych z § 6, gdzie określono jakie odpady będą zbierane do jakich pojemników. Mieszkaniec więc na pojemnikach, w ślad za treścią regulaminu, ma opisane np. szkło, papier i resztkowe. Po uchyleniu zaskarżonej treści regulaminu podstawa do zapisywania na pojemnikach sformułowania odpady resztkowe odpadnie. Zamiast tego trzeba będzie zamieszczać cały opis, co "w przypadków" resztkowych jeszcze będzie możliwe, ale już np. problemowych z uwagi na szerokość opisu niemożliwe. Z punktu więc widzenia adresatów przepisów, taki sposób formułowania "zapisów" regulaminu, który nie dopuszcza do wprowadzania dodatkowego nazewnictwa dodatkowych frakcji jest niepraktyczny i niemożliwy do zastosowania, jeżeli chodzi np. o opis pojemników do odpadów. W opinii strony skarżącej kasacyjnie, gmina nazywając dodatkowe frakcje np. odpadami resztkowymi nie przekracza upoważnienia ustawowego i nie narusza zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku zawartym na stronie 16, Gmina [...], wprowadzając i nazywając nowe frakcje odpadów, w istotnym stopniu naruszyła prawo, gdyż z art. 4 nie wynika upoważnienie do tworzenia nowych definicji. Z tym poglądem nie sposób się zgodzić, gdyż co prawda akt niższego rzędu musi być zgodny z ustawą, ale uchwała jest tutaj z ustawą zgodna, ponieważ to właśnie ustawa pozwala na określenie takiego sposobu segregacji odpadów, który jest szerszy od minimalnego określonego w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 906) i ustawie, tj. pięciu frakcji odpadów. Tym samym utworzenie nowych frakcji, to pożądany kierunek segregacji odpadów i wypełnienie upoważnienia ustawowego. Kwestią więc sporu pozostaje jedynie wprowadzenie nowych definicji. Zgodnie z § 149 zasad techniki prawodawczej, formułowanie definicji w akcie niższego niż ustawa rzędu jest dopuszczalne w dwóch przypadkach, tj. gdy określenie to nie jest określeniem ustawowym i po drugie, gdy ustawa do tego upoważnia. Drugi przypadek tutaj nie zachodzi, ale niewątpliwie formułowanie nowych pojęć nieokreślonych w ustawie, w regulaminie jest dopuszczalne i konieczne z punktu widzenia praktycznego. Wprowadzając bowiem nową frakcję pożądane jest jej nazwanie i nie zachodzi tutaj kolizja z ustawą. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez r.pr. E.M. wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wskazał, że skarga kasacyjna została doręczona organowi nadzoru w dniu 18 sierpnia 2021 r. Według Wojewody Wielkopolskiego, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie z przyczyn podanych poniżej. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska [...] naruszyła prawo w stopniu istotnym, tworząc nowe definicje "odpadów resztkowych", odpadów problemowych" oraz "odpadów problemowych pozostałych". Lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony posłużył się przy redagowaniu postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] pozaprawnymi terminami, niezdefiniowanymi na gruncie obowiązujących przepisów, do których definiowania nie został upoważniony w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.c.p.). Podstawowe frakcje określone już przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, u.c.p. - przy ustanawianiu regulacji aktów prawa miejscowego powinny zostać niezmienione. Użycie przez ustawodawcę określonej siatki pojęciowej nie jest obojętne z punktu widzenia stanowionego prawa, w tym prawa miejscowego. Tym sposobem ustawodawca nadaje bowiem określonym pojęciom użytym w przepisach zamierzone przez siebie znaczenie normatywne, które może różnić się od rozumienia ogólnego. Z uwagi na powyższe szczególnie istotne jest zachowanie przez radę gminy, fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji, w szczególności zasady posługiwania się w akcie prawa miejscowego określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw. W niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej, upoważniającej Radę Miejską [...] do tworzenia nowych definicji dla frakcji odpadów. Naruszenie powyższej zasady wiązać się może, tak jak w omawianym przypadku, z powstaniem niejasnych przepisów prawa miejscowego, budzących istotne wątpliwości interpretacyjne co do treści ustanawianych norm prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło więc na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy lokalny prawodawca może wprowadzić w regulaminie pojęcia prawne stanowiące nazwy rodzajów odpadów, które nie występują przepisach w u.c.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, takie działanie nie jest legalne i narusza granice upoważnienia ustawowego. Granice te wyznacza przepis art. 4 ust. 2 u.c.p. stanowiąc, że: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)". Dla określenia zakresu przedmiotowego zasad wyznaczających wymagania utrzymania czystości i porządku, rada gminy nie ma pozostawionej swobody, a jest związana bezwzględnie granicami upoważnienia ustawowego, poza które nie może w regulacji regulaminu wykroczyć. Przesądza o tym expressis verbis brzmienie art. 4 ust. 2 u.c.p. Wyznaczona materia regulacji nie jest otwarta przez przyjęcie przepisu ustawowego, że regulamin może w szczególności określać, lecz zamknięta przez zakreślenie granic: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które następnie enumeratywnie przedmiotowo wylicza. Zaznaczyć przy tym należy, że dla określenia granic regulacji przedmiotowej regulaminu rada gminy jest związana nie tylko postanowieniami art. 4 ust. 2 u.c.p., ale regulacją przyjętą w całym zakresie przedmiotowym tej ustawy oraz innych związanych z nią regulacjach w ustawach materialnoprawnych. Konsekwentnie przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać w materię ustawową zawartą w u.c.p., jak i innych ustawach materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093 oraz wyrok NSA z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4235/21, LEX nr 3309715). Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie zgodził się ze skarżącym, że ustawodawca w sposób świadomy i przemyślany posługuje się określonymi pojęciami, którym nadaje znaczenie normatywne, które niejednokrotnie może, a wręcz ma w założeniu odbiegać od rozumienia ogólnego. Skoro ustawa nie definiuje pewnych pojęć i nie zawiera delegacji do ich tworzenia, to posługiwanie się przez uchwałodawcę pozaprawnymi, niezdefiniowanymi określeniami prowadzić może to niezgodnego z intencją ustawodawcy tworzenia nowych frakcji odpadów. Ma rację Sąd I instancji, że również przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.), w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, nie zawierają legalnej definicji takich rodzajów odpadów. W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, zaskarżone w tym punkcie skargi regulacje uchwały przez tworzenie nowych pojęć: "odpadów resztkowych", "odpadów problemowych" i "odpadów problemowych pozostałych" w istotnym stopniu naruszają prawo, skutkiem czego należało stwierdzić ich nieważność. W niniejszej sprawie lokalny prawodawca bez podstawy prawnej wprowadził nowe nazwy odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, u.c.p. Zgodnie z art. 1a, u.c.p., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, 730, 1403 i 1579). Art. 1a u.c.p. został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. (Dz.U.11.152.897) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2012 r. W polskim porządku prawnym podstawowym aktem normatywnym z zakresu gospodarki odpadami jest ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.). Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 1a wprowadziła zasadę, w myśl której w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Definicja odpadów komunalnych znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Odpady komunalne są pojęciem ustawowym. Wyróżnienie tego pojęcia oparte jest na występowaniu wskazanych cech odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt u.o. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o., odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: 1) źródło ich powstawania; 2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5; 3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) obowiązujące w dacie uchwalenia regulaminu określało katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Podkreślić należy, że art. 1a, u.c.p. reguluje relacje między u.c.p., a u.o. w ten sposób, że: 1) podstawowe znaczenie ma u.c.p., 2) w sprawach nieuregulowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się ustawę o odpadach i to nie "odpowiednio", lecz wprost (zob. W. Radecki [w:] Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2016, art. 1a). Z treści art. 1a, u.c.p. wynika, że u.c.p. ma w stosunku do u.o. charakter aktu szczególnego (lex specialis), jednak nie jest aktem regulującym te kwestie w sposób kompletny od początku do końca, w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy u.o. Oznacza to, że przede wszystkim należy uwzględnić te przepisy u.o., które wyraźnie dotyczą odpadów komunalnych (zob. szerzej J. Jerzmański, Przepisy o postępowaniu z odpadami komunalnymi a ogólne przepisy o odpadach, M. Górski, K. Nowacki, Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi, Wrocław 2012, s. 62-64). Przepis art. 1a, u.c.p. ma także istotne znaczenie dla wykładni systemowej przepisów u.o. i u.c.p. Dzięki temu nie dokonuje się wykładni różnych przepisów systemu prawa gospodarki odpadami komunalnymi oddzielnie, ale jako współdziałające elementy całej struktury prawa gospodarki odpadami. Prawidłowość wykładni systemowej pojęć prawnych dotyczących odpadów komunalnych zależy od wewnętrznego i prawidłowego powiązania regulacji prawnych tworzących system prawa gospodarki odpadami. Powiązanie takie reguluje właśnie art. 1a, u.c.p. System gospodarki odpadami komunalnymi uregulowany w u.c.p. obejmuje konstrukcję ramową pojęć prawnych uregulowanych równolegle w u.c.p. oraz u.o. Regulamin nie może zawierać pojęć prawnych dotyczących rodzajów odpadów, których nie można wyodrębnić na podstawie przepisów u.c.p. oraz u.o. Założenie to jest m.in. konsekwencją obowiązywania cytowanego wyżej art. 1a, u.c.p. Regulamin powinien zawierać uporządkowany zbiór pojęć prawnych w sposób zapewniający kompleksową, racjonalną i skuteczną realizację celów określonych w art. 1 u.c.p. Założenie to rodzi bezpośrednie implikacje dla prowadzenia wykładni systemowej przepisów u.c.p. oraz u.o. oraz prawidłowego stosowania przepisów, które znajdują się w tych aktach prawnych. W słowniczku ustawowym u.o. uregulowanym w art. 3 u.o. nie występują takie pojęcia jak: "odpady resztkowe", "odpady problemowe" i "odpady problemowe pozostałe", które zostały wprowadzone do regulaminu. Art. 3 u.o. zawiera definicje najważniejszych pojęć używanych w ustawie. Treść art. 3 u.o. jest kanonem pojęciowym dla wszystkich przepisów dotyczących postępowania z odpadami (w tym również przepisów zawartych w u.c.p.). Art. 3 u.o. oparty jest na założeniu, że zdefiniowane w tym przepisie pojęcia prawne powinny być w zaproponowanym rozumieniu używane powszechnie na gruncie przepisów należących do systemu prawa gospodarki odpadami obejmującego także u.c.p. Definicje zawarte w art. 3 u.o., są w rozumieniu wykładni prawa tzw. definicjami legalnymi, a więc dla interpretatora wiążącymi. Część przepisów, które znajdują się w art. 3 u.o. nie mają charakteru "definicji systemowych" (mających zastosowanie dla całego systemu prawa gospodarki odpadami). Część z nich ma wyraźnie charakter wewnętrzny - czyli mają zastosowanie tylko na gruncie u.o. (por. odpowiednio M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 27). Za niedopuszczalnością wprowadzenia do regulaminu takich pojęć prawnych jak: "odpady resztkowe", "odpady problemowe" i "odpady problemowe pozostałe" przemawia także to, że postępowanie z odpadami poddane jest ścisłej reglamentacji administracyjnoprawnej. Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.