III OSK 6556/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2122/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia 21 września 2020 r. nr BKSP-144-132/13/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Stowarzyszenia X z siedzibą w W. na rzecz Szefa Kancelarii Sejmu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2122/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia X z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu (dalej: "organ") z dnia 21 września 2020 r. nr BKSP-144-132/13/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 17 kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: 1) wysokości łącznych kwot wszystkich nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych wypłaconych pracownikom Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w poszczególnych latach od 2015 do realizacji wniosku w 2020 r; 2) imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji każdej osoby wraz z kwotami nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych w latach od 2015 do realizacji wniosku w 2020 r. wraz z uzasadnieniem przyznania nagród, premii i dodatków służbowych dla każdej z tych osób. Organ pismem z dnia 14 lipca 2020 r. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie przedmiotowego zakresu oczekiwanych w punkcie pierwszym wniosku informacji i poinformował, że informacja żądana w punkcie drugim wniosku ma charakter przetworzony, w związku z tym wezwał skarżącego do podania okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem tej informacji. W odpowiedzi z dnia 21 lipca 2020 r. skarżący ustosunkował się do wezwania i przedstawił kolejne stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. organ zawiadomił, że w związku ze sprecyzowaniem przedmiotu wniosku, pismo z dnia 21 lipca będzie traktowane jako nowy wniosek. Przekazał jednocześnie dane o nagrodach przyznanych w IX kadencji pracownikom Kancelarii Sejmu, natomiast pismem z dnia 21 września 2020 r. skarżącemu zostały przekazane kolejne wnioskowane informacje, z wyłączeniem punktu 2. Jednocześnie decyzją z 21 września 2020 r. znak: BKSP-144-132/13/20 Szef Kancelarii Sejmu odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk oraz funkcji pracowników Kancelarii Sejmu, którym w latach 2015-2020 wypłacono nagrody, premie i dodatki służbowe, wraz z ich wysokością i uzasadnieniem przyznania. Skarżący w całości zaskarżył powyższą decyzję. Wskazał, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p.") nie zawiera legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej, dlatego o tym czy wnioskowana informacja ma taki charakter rozstrzyga się na kanwie każdej sprawy rozstrzyganej indywidualnie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Z uwagi na to, iż w skardze nie podniesiono argumentacji do zarzutu dotyczącego udzielonych przez organ informacji, Sąd nie dostrzegł możliwości odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego wniosku dotyczącego zaskarżenia całości decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15zzs ust. 10 ustawy Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do których wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") i wobec tego należało uznać, że organ podejmując czynności pismem z dnia 14 lipca 2020 r. nie zajął stanowiska w terminie 14 dni. Jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy; decyzja organu została skarżącemu przedstawiona, a skarżący miał możliwość obrony swoich praw. WSA uznał, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Informacja żądana przez wnioskodawcę w punkcie drugim wniosku ma bez wątpienia charakter informacji przetworzonej, bowiem Kancelaria Sejmu nie dysponuje oczekiwanym zestawieniem. Jego wytworzenie wymagałoby wykonania szeregu dodatkowych działań obejmujących gromadzenie, analizę i weryfikację danych jedynie na potrzeby skarżącego. W ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na szeroki zakres wniosku obejmujący lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz do wykonania wniosku w 2020 r. Znaczny nakład pracy wiązałby się również z koniecznością ponadstandardowej, bo wymagającej uważnej lektury dokumentów oraz w niektórych przypadkach anonimizacji w celu usunięcia danych chronionych. Podjęcie szeregu tak czasochłonnych czynności, zakłóciłoby normalne funkcjonowanie pracy organu i utrudniłoby realizację przypisanych mu zadań. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był więc nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Wskutek niewykazania istnienia tej okoliczności decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji była prawidłowa. Skład orzekający uznał, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, a rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto wskazano, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") - przez nie odniesienie się do części zarzutów skargi ze względu na ich nieuzasadnienie; b) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a,, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. – przez zaaprobowanie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej; b) polegającą na przyjęciu, iż informacje o nagrodach przyznanych innym niż pełniące funkcje publiczne osobom nie podlega ujawnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy, oraz zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stosownie do postanowień art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. O ile wniesiona skarga kasacyjna wskazuje podstawy kasacyjne, a więc przepisy prawa, których naruszenie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, to nie można przyjąć, iż zawiera ich uzasadnienie. Wprawdzie w skardze kasacyjnej redakcyjnie wyodrębniono część, którą zatytułowano "uzasadnienie", jednakże treść w niej zawarta nie może być traktowana, jako uzasadnienie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 § 1pkt 2 P.p.s.a. Na jedenaście linijek tekstu, cztery mają charakter sprawozdawczy, referujący treść kwestionowanego wyroku, a dwie zawierają stwierdzenie, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Pozostałych pięciu linijek tekstu uzasadnienia skargi kasacyjnej w ogóle nie można przyporządkować poszczególnym zarzutom. Stanowią one bardzo lakoniczną polemikę z oceną Sądu pierwszej instancji co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji – skarżący kasacyjnie stwierdza, że nie można zgodzić ze stanowiskiem, iż "Organ nie posiada listy swoich pracowników lub że uzasadnienie przyznawanych nagród i dodatków jest sporządzane ad hoc w związku z wpływem wniosku skarżącego". Realizacja wymogu przedstawienia uzasadnienia podstaw kasacyjnych zobowiązuje do przedstawienia wywodu ujawniającego racje, które potwierdzają stawiane sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie powinien więc wskazać, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone, a konkretnie jakie dyrektywy (normy) z tych przepisów wynikają, jakie wymogi nakładają na sąd pierwszej instancji i dlaczego kwestionowane skargą kasacyjną rozstrzygniecie tych wymogów nie realizuje. Argumentacja uzasadnienia podstaw kasacyjnych powinna przy tym uwzględniać formułę, w jakiej stawiany jest zarzut: czy to naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przedstawionych rygorów właściwie nie realizuje, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się gwarancyjną funkcją konstytucyjnego prawa do sądu ocenił podniesione w niej zarzuty, uwzględniając przytoczone w ich treści stanowiska. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., którego upatrywano w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Powołany przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu nie może polegać na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów eksponowanych w skardze. Artykuł 134 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd pierwszej instancji podda kontroli inne działanie administracji publicznej, niż to, które zostało wskazane w skardze, bądź ewentualnie również wtedy, gdy sąd ten nie dostrzeże innych naruszeń prawa, niż te które zostały wytknięte w ramach zarzutów skargi. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być przedmiotem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jednak nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a,, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwość podstawy faktycznej przyjętej przez WSA w ocenie skarżącego kasacyjnie sprowadza się do błędnego przyjęcia, że organ nie posiada listy swoich pracowników lub że uzasadnienie przyznawanych nagród i dodatków jest sporządzane ad hoc w związku z wpływem wniosku dostępowego. Skarżący kasacyjnie zupełnie pomija szeroką argumentację Sądu pierwszej instancji potwierdzającą zakres czynności, których podjęcie byłoby niezbędne do realizacji pkt 2 wniosku dostępowego, tj.: - sporządzenie zestawienia wszystkich byłych i obecnych pracowników Kancelarii Sejmu we wskazanym okresie z wyodrębnieniem osób uprawnionych do otrzymywania każdego ze wskazanych świadczeń, - ustalenie w oparciu o dokumenty finansowe osób wskazanych w oczekiwanym zestawieniu, które otrzymały we wskazanym okresie wskazane świadczenia (odrębnie dla każdego z nich), - dokonanie kwerendy materiałów, których cześć prowadzona jest wyłącznie w formie pisemnej, a w niektórych przypadkach - została zarchiwizowana, - przegląd planów zatrudnienia i wniosków awansowych dotyczących uzasadnienia przyznania składników wynagrodzenia (premia, dodatek służbowy), - przegląd dokumentacji osobowej każdego z uprawnionych pracowników pod kątem uzasadnienia zmiany wysokości wypłacanej w danym miesiącu premii, - przegląd dokumentacji osobowej każdego z pracowników, którzy otrzymali nagrodę w celu ustalenia indywidualnego uzasadnienia, - opracowanie danych we wskazanej we wskazanej przez wnioskodawcę formie, w tym przeniesienie (przepisanie) do postaci elektronicznej danych występujących wyłącznie w formie pisemnej. WSA podał również, że w Kancelarii Sejmu zatrudnionych jest ponad 1000 osób, nie licząc osób, które były zatrudnione we wskazanym przez wnioskodawcę okresie i w związku z tym są również objęte zakresem wniosku. Zwrócił uwagę, że realizacja wniosku w zakresie punktu drugiego wniosku wymagałaby znacznego zaangażowania środków, kosztem realizacji innych zadań Kancelarii. Wykonanie czynności przygotowujących żądaną informację wymagałoby zaangażowania pracowników z co najmniej trzech komórek organizacyjnych, odpowiedzialnych za sprawy: finansowe, kadrowe oraz archiwizację dokumentów, co w negatywny sposób wpłynęłoby na realizację ich podstawowych zadań. Wszystkie powołane przez WSA okoliczności świadczą o przetworzonym charakterze informacji, której udostępnienia odmówiono kwestionowaną skargą decyzją. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających na wejście z nimi w polemikę, ograniczając się wyłącznie do ich prostego zanegowania. Wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutu kwestionującego podstawę faktyczną wyroku WSA nie mógł odnieść oczekiwanych skutków procesowych zarzut błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie nie podważał przyjętego przez WSA sposobu rozumienia pojęcie "informacja publiczna przetworzona", tj. nie podniósł zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec utrzymania się podstawy faktycznej wyroku Sądu pierwszej instancji, zarzut błędnego zastosowania tego przepisu z założenia nie mógł okazać się skuteczny. Skarżący kasacyjnie podał również, iż nie zgadza się z oceną WSA, że informacje o nagrodach przyznanych innym niż pełniące funkcje publiczne osobom nie podlega ujawnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nie podał jednak, jaki przepis prawa ta ocena narusza – nie podał podstawy prawnej zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023r. poz. 1935 ze zm.).