III OSK 654/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 114/25 w sprawie ze skargi P.J. na bezczynność Komendanta [...] w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 114/25, odrzucił skargę P.J. na bezczynność Komendanta [...] w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komendant [...] wnioskiem z dnia 25 lipca 2024r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o przeniesienie P.J. do dyspozycji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej. O wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia do dyspozycji strona została powiadomiona przez Komendanta w dniu 26 lipca 2024 r. Następnie Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia 15 listopada 2024 r., nr 6667/DK zwolnił P.J. z dniem 31 stycznia 2025 r. z zawodowej służby wojskowej. Jednocześnie Dyrektor Departamentu Kadr MON, rozkazem personalnym z dnia 19 listopada 2024 r., nr 6728/DK, przeniósł P.J. z dniem 2 grudnia 2024r. do dyspozycji oraz - do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. do dnia 31 stycznia 2025 r. - skierowany do wykonywania zadań służbowych w [...] Szpitalu Klinicznym [...]. Po wniesieniu ponagleń, pismem z dnia 30 czerwca 2025 r. strona wniosła skargę do Sądu na bezczynność Komendanta [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.), skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: wyznaczenia, przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Skoro zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w wyżej określonym przedmiocie, to również za niedopuszczalne należy uznać wniesienie skargi na bezczynność organu z powodu braku wydania decyzji w tym zakresie. Z tego też względu WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. per analogiam do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny i przyjęcie wbrew literalnej treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., że nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach przeniesienia do dyspozycji dlatego, że stosownie do art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, skarga taka nie przysługuje na decyzje administracyjne w sprawach przeniesienia do dyspozycji, czyli w spawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że ocenia zaskarżone orzeczenie wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji, odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była bezczynność Komendanta [...] w przedmiocie przeniesienia go do dyspozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona bezczynność organu w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność. Jak stanowi § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zwrócić uwagę, że przepisy szczególne mogą jednak wyłączać sądową kontrolę niektórych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w takiej formie i właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W myśl art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym stosownie do art. 122 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, przepisu, o którym mowa w ust. 1, tj. możliwości wniesienia odwołania od decyzji oraz skargi, nie stosuje się w sprawach: 1) mianowania na stopień wojskowy; 2) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 3) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową; 4) powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Dopełnieniem regulacji wyłączającej możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przepis art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyny, który stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej; 2) powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych; 3) wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji; 4) delegowania do pełnienia obowiązków. Wymieniony w art. 122 ust. 2 i ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny katalog spraw, które nie podlegają administracyjnemu trybowi zaskarżenia, z wyłączeniem także skargi do sądu administracyjnego, ma charakter zamknięty. Decyzje w powyżej wskazanych sprawach dotykają uprawnień w ramach stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Ograniczenie prawa do sądu w powyższych sprawach jest dopuszczalne wtedy, gdy usprawiedliwione jest to koniecznością zapewnienia spójnego i sprawnego funkcjonowania Sił Zbrojnych i zagwarantowania realizacji ich konstytucyjnych zadań, w szczególności określonych w art. 26 Konstytucji RP. Skoro sprawa przeniesienia do dyspozycji, mieści się w katalogu spraw, co do których została wyłączona możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Niedopuszczalność skargi dotyczy wszystkich decyzji wydawanych w powołanych sprawach, w tym również podejmowanych w nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko odmienne prowadziłoby do sytuacji, w której sąd administracyjny zmuszony zostałby do kontroli w zakresie której ustawodawca wyraźnie wyłączył jego kognicję. Skoro zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają decyzje, których przedmiot mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym przedmiocie. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym. Skoro – co powyżej wykazano – w świetle art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji, to również skarga na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem o kosztach tych Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.