III OSK 654/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 669/21 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr SKO-OŚ-4170-26/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 669/21 po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO w Nowym Sączu) z 16 kwietnia 2021 r. nr SKO-OŚ-4170-26/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy N. (dalej: Wójt) postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. nr PPiOŚ.6220.1.2019, działając na podstawie art. 61 § 5, art. 61 a § 1, art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: "Istniejącej instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz istniejącej wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei linowej T. na działkach nr [...] w P.". Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący podnosząc, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, wobec czego wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. SKO w Nowym Sączu postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. nr SKO-OŚ-4170-26/21 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zakres związania organów, ale też sądu rozpoznającego sprawę aktualnie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1513/19 dotyczył konieczności uwzględnienia tego, że w aktualnym stanie prawnym, na skutek zmian dokonanych w ustawie Prawo budowlane możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej w stosunku do przedsięwzięcia już zrealizowanego. Poprzednia decyzja o odmowie wydanie decyzji środowiskowej motywowana była właśnie faktem zrealizowania już przedmiotu objętego wnioskiem. Nie zachodził więc przypadek tzw. res iudicata, ponieważ tożsamość sprawy zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1513/19 nie sformułował wskazań dotyczących obowiązku wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a jedynie uznał wcześniejsze postanowienie za przedwczesne, a dalsze wskazania dotyczyły jedynie uwzględnienia przez organ zmian w prawie budowlanym bez odnoszenia się do faktu, że w obrocie prawnym jest decyzja już ostateczna nakazująca rozbiórkę przedmiotowej instalacji. Organ zatem, miał obowiązek ocenić czy w aktualnym stanie prawnym, w którym przepis art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane umożliwia w procesie legalizacyjnym wydanie decyzji środowiskowej, ale też przy uwzględnieniu nowych ustaleń dotyczących nakazu rozbiórki orzeczonego już w stosunku do obiektu objętego wnioskiem, możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych. W ocenie sądu odpowiedz na to pytanie musi być negatywna. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 w z w. z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - tekst jednolity) – dalej: p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. "Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 72 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez ich błędną wykładnię i w rezultacie akceptację przez Sąd I instancji braku wydania przez organ administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wymagającego jej wydania". "Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2) art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżonym postanowieniem organ wadliwie utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 26 styczeń 2021 r. nr PPiOŚ.6220.1.2019, którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: "Instalacji elektrycznej NN dla potrzeb oświetlenia oraz wodnej instalacji naśnieżania wyciągu narciarskiego - nartostrady kolei T. na działkach nr [...] w P."; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które doprowadziłoby Sąd I instancji do wniosku, że inwestycja wobec której organ nadzoru budowlanego wydał ostateczną i prawomocną na dzień wniesienia niniejszego środka zaskarżenia decyzję administracyjną (znak: WOB.7721.559.2015.AJAN) z 22 listopada 2018 r., nakazującą J.P. prowadzącemu działalność pn. "[...]" w K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych [...] położonych w miejscowości P. gmina N., woj. M., tj. Wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwadniania, powinna być traktowana przez administrację archiktektoniczno-budowlaną jako inwestycja nieistniejąca, wobec czego w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest przepisu prawa materialnego uniemożliwiającego wnioskodawcy ubieganie się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tak, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego z powołaniem się przez organ na "inne przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Mając na względzie tak sformułowane zarzuty, wniesiono: 1. na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że samo funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej i "prawomocnej" na dzień wniesienia niniejszego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej z 22 listopada 2018 r., powinno przesądzać o tym, że inwestycja co do której wydano nakaz rozbiórki, powinna być traktowana przez organ nadzoru budowlanego jako inwestycja nieistniejąca co implikuje, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest przepisu prawa materialnego uniemożliwiającego wnioskodawcy ubieganie się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący ponownie podkreśla, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego z powołaniem się przez ten organ na "inne przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Przypomnieć należy, że pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30.09.2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174, s. 595). W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli, (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174, s. 599). W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez ich błędną wykładnię i w rezultacie akceptację przez Sąd I instancji braku wydania przez organ administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wymagającego jej wydania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2185/22). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej w ogóle nie wykazano wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. O wskazanych w petitum przepisach postępowania dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jako naruszonych, nawet nie wspomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tym samym nie podano chociażby sposobu w jaki zdaniem strony skarżącej zostały one naruszone. Zatem uchylają się one spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w znacznej części sprowadza się do cytowania obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Na końcu uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że "w przedmiotowej sprawie administracyjnej organ odwoławczy nie wyjaśnił nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaistnienia przesłanek zastosowania art. 61 § 1 k.p.a.". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w Nowym Sączu wskazano, że z informacji nadesłanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że ostateczną i prawomocną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 575/2018 z dnia 22 listopada 2018 r. inwestorowi nakazano rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działach ewidencyjnych numer [...]. Położonych w miejscowości P., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika przy tym, że inwestor w zakreślonym mu terminie nie przedstawił organowi dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co oznacza, że nie skorzystał z możliwości zalegalizowania inwestycji. Z kolei jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r., powołując się m.in. na fakt wydania przedmiotowej decyzji oraz fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie nałożonego nią obowiązku cyt. "w świetle wydanych rozstrzygnięć oraz obowiązującym sianie prawnym, nie ma możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowych obiektów. Innymi słowy, w odniesieniu do przedsięwzięcia opisanego we wniosku inwestora, wbrew odmiennym twierdzeniom profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy, nie toczy się obecnie i - wobec wydania przez organy nadzoru budowalnego ostatecznej i prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki lego przedsięwzięcia - nie może się również toczyć w przyszłości żadne postępowanie zmierzające do jego legalizacji. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż w realiach stanu faktycznego nie zachodzi podyktowany treścią art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jedyny wyjątek od ogólnej zasady, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla przedsięwzięcia planowanego, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Takie zaś ustalenie powoduje, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jako niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych uzasadniał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Decyzja rozbiórkowa dotycząca (także) instalacji objętej wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej uniemożliwia orzekanie w tym przedmiocie z uwagi na fakt powiązania procedowania przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w stosunku do samowoli budowlanej z postępowaniem legalizacyjnym, którego właściwy organ nie mógł wszcząć. W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) "przez ich błędną wykładnię i w rezultacie akceptację przez Sąd I instancji braku wydania przez organ administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wymagającego jej wydania". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 72 u.u.i.ś. składa się z kilkunastu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o rozbudowanej strukturze wewnętrznej i zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 72 u.u.i.ś. została naruszona. Czyni to niemożliwym merytoryczne skontrolowanie tego zarzutu. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1435/24). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.