III OSK 6503/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 138/21 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na nieruchomości lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. R. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego na nieruchomości lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Dłutów decyzją z 29 lipca 2016 r. zobowiązał K. J. - właściciela działki nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gm. [...] - do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie poprzez zmianę trasy "bruzdy", która obecnie przylega bezpośrednio do betonowego płotu usytuowanego na gruncie stanowiącym własność skarżącej. Wójt Gminy Dłutów wskazał, że "bruzdę" należy wykonać w lokalizacji nie mniejszej niż 1 metr od ogrodzenia nieruchomości skarżącej z jednoczesnym zasypaniem istniejącego urządzenia, a obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie, nie później niż 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. J.. Decyzją z 15 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Dłutów z 29 lipca 2016 r. Skargę na powyższą decyzję z 15 września 2016 r. wniosła skarżąca. Wyrokiem z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 887/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z 15 września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 29 lipca 2016 r. Następnie decyzją z 26 marca 2018 r. Wójt Gminy Dłutów odmówił nałożenia na K. J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr ewid. [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 29 czerwca 2018 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Dłutów z 26 marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca wniosła sprzeciw od decyzji z 29 czerwca 2018 r., który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 803/18. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 25 stycznia 2019 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Dłutów z 26 marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 28 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Dłutów ponownie odmówił nałożenia na K. J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr ewid. [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 22 października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca wniosła skargę od powyższej decyzji, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 953/19 uchylając zaskarżoną decyzję. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 23 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dłutów z 28 czerwca 2019 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję z 23 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, zasadniczą kwestią sporną jest ustalenie, czy istniejące na działkach uczestnika postępowania K. J. rowy lub bruzdy odwadniające, skutkują zmianą stosunków wodnych powodujących szkody na gruncie skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że w znajdujących się w aktach sprawy pismach z 23 marca 2010 r. i 18 maja 2010 r. skarżąca wiąże naruszenie stosunków wodnych z wykonaniem rowu (bruzdy) na działce nr ewid. [...] wzdłuż płotu betonowego strony. Z kolei w sporządzonej w tym postępowaniu opinii biegły wyraźnie stwierdza, że rów (bruzda) w żadnym wypadku nie narusza stosunków wodnych, a sam teren wymaga wykonania melioracji całej okolicy. Wymagałoby to współdziałania właścicieli gruntów w ramach spółki wodnej oraz gminy. Sąd I instancji przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie spełnia ono warunków z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., jak również nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dosłowne powtórzenie dotychczas prezentowanego stanowiska organu odwoławczego, uzupełnione stwierdzeniem, że brak bruzdy na działce uczestnika postępowania spowodowałby jeszcze większe podtopienia na działce skarżącej, czy też ogólne wywody, co do charakteru środka dowodowego, jakim jest określona w art. 84 k.p.a. opinia biegłego oraz zakresu związania organu administracji treścią sporządzonej opinii, nie może zostać uznane za prawidłową realizację ciążącego na organie odwoławczym obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Realizacji powyższego obowiązku nie stanowi także ogólnikowe odniesienie się do podnoszonej przez skarżącą kwestii konieczności uzyskania przez K. J. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie spornego rowu. Wyjaśnienia organu odwoławczego w tym zakresie, sprowadzają się w zasadzie do stwierdzenia, że dla zastosowania art. 29 Prawa wodnego bez znaczenia jest, czy szkoda na gruntach sąsiednich nastąpiła na skutek działań legalnych. Ponadto, z uzasadnienia decyzji nie wynika, kiedy powstał sporny rów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego i poprzestanie na wskazaniu naruszenia przepisów postępowania. W ocenie organu, z uzupełnionego postępowania wynika, że wykonanie rowu nie wpłynęło negatywnie na stosunki wodne na gruncie sąsiednim, a więc Sąd I instancji nie powinien uchylać się od oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 w związku z art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, co polegało na przyjęciu, że organy nie podjęły czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że w sprawie nie wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie, co zostało ustalone przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (biegłego). Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie. Oznacza to, że skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 11 k.p.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia, że organ nie zastosował się do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 września 2020 r., II SA/Łd 953/19. W ocenie organu, odniesienie się do każdego zarzutu odwołania nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, w tym brak oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto Sąd I instancji nie przedstawił wskazań co do dalszego postępowania. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Organ wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie doszło w tej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego. Wynika to z tego, że kwestia wykładni art. 29 Prawa wodnego w ogóle nie była na obecnym etapie postępowania przedmiotem sporu między stronami, a powodem uchylenia zaskarżonej decyzji z 23 grudnia 2020 r. było naruszenie przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uprzednio wydanym wyroku z 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 953/19 sformułował jednoznaczną ocenę prawną i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Wynika z nich, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, nie wskazał, jakie czynności zostały podjęte i jakie dowody przeprowadzone w następstwie uprzednio wydanych wyroków. Sąd I instancji zarzucił wówczas, że uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji wyrażonej w wyroku z 4 września 2020 r., nie można przyjąć, że na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy powinien odnieść się w sposób szczegółowy. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o którym stanowi art. 153 p.p.s.a. oznaczało w tej sprawie, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien był uwzględnić i usunąć uchybienia o charakterze procesowym, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji w wyroku z 4 września 2020 r. Analiza zaskarżonej obecnie do Sądu I instancji decyzji z 23 grudnia 2020 r. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w żadnej mierze nie wywiązał się z tego obowiązku, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Obszerne uzasadnienie decyzji z 23 grudnia 2020 r. przedstawia szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz w sposób ogólny podstawy zastosowania art. 29 Prawa wodnego, bez odniesienia tych rozważań do konkretnych uwarunkowań tej sprawy. Następnie organ odwoławczy w sposób mechaniczny przekopiował fragment uzasadnienia uprzednio wydanej decyzji z 22 października 2019 r. Fragment ten został w sposób lakoniczny uzupełniony przez stwierdzenie, że z opinii biegłego wynika, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie oraz, że z punktu widzenia zastosowania art. 29 Prawa wodnego legalność wykonania urządzenia wodnego nie ma znaczenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, jednak fragment uzasadnienia decyzji dotyczący tej kwestii zawiera wyłącznie ogólne rozważania odnośnie bezstronności biegłego i w żadnej mierze nie odwołuje się do konkretnych argumentów i zarzutów zażalenia, które zmierzały do podważenia tej opinii. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 4 września 2020 r., a zaskarżona decyzja nadal nie spełnia warunków z art. 107 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego nie zasługiwały na uwzględnienie, a w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zasadniczy zarzut kasacyjny w tej sprawie podnoszący naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 11 k.p.a. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy naruszył powołane przepisy postępowania i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie budzi wątpliwości i poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Sąd I instancji przedstawił przekonującą ocenę prawną w zakresie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a, w tym również wskazania co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do konieczności wyeliminowania uchybień proceduralnych, na które zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 4 września 2020 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.