III OSK 650/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 594/20 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność "PKP INTERCITY" S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę.

Wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 594/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność "PKP INTERCITY" S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "PKP", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 22 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący 22 lipca 2020 r. skierował do PKP wniosek o udostępnienie informacji o datach, trasach (przejechanych odcinkach) i numerach pociągów, którymi podczas wykonywania obowiązków służbowych w ciągu ostatnich 30 dni jeździły osoby pracujące dla "PKP Intercity" S.A., u których stwierdzono chorobę COVID-19, o których mowa w artykule na stronie https.//wawlove.wp.pl/koronawirus-pkp-intecity-zarazeni-jezdzili-po-polsce-6534753682531969a. Organ w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że zakres wniosku odnosi się de facto do udostępnienia informacji w całości zawartej w indywidualnym harmonogramie pracy danych pracowników. Informacja o trasach (odcinkach obsługi pociągów), numerach pociągów, w których pracownik ma wykonywać swoje obowiązki znajduje się w tzw. skróconym planie obsługi pociągów. Organ przyjął, że wymienione dokumenty wytwarzane są jedynie na potrzeby wewnętrzne i mają walor wyłącznie organizacyjno-porządkowy. Nie są udostępniane na zewnątrz, nie są podpisywane przez funkcjonariusza publicznego. Zwrócono uwagę, że pracownicy drużyn konduktorskich nie wykonują zadań powierzonych przez instytucje państwowe lub samorządowe oraz, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący 22 września 2020 r. wniósł do WSA skargę na bezczynność PKP w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 22 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona drogą elektroniczną na adres email PKP: sekretariat@intercity.pl. WSA postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 594/20 dopuścił Stowarzyszenie [...] (dalej: "stowarzyszenie", "uczestnik") do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA wyjaśnił, że w jego ocenie, nie było intencją skarżącego uzyskanie informacji publicznej, a uzyskanie informacji o dokumentach wewnętrznych PKP. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie skarżącego nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. WSA skonkludował, że wbrew przekonaniu skarżącego PKP nie miała podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przewidujący taką możliwość art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej, a adresat wniosku jest obowiązany do jej udzielania. Zachowanie przez PKP formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji nie mającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym, WSA nie uwzględnił skargi, bowiem PKP nie pozostawała i nie pozostaje w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że informacje zawarte w harmonogramach pracy pracowników oraz w planie obsługi pociągów, nie podlegają udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., mimo że zawierają informacje dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, i tym samym stanowią informację publiczną. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W trybie ewentualnym Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PKP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi (art. 189 p.p.s.a.). Zgodnie z postanowieniami art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Analiza akt sprawy dowodzi, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, albowiem z uwagi na wniesienie jej w sposób sprzeczny z wymogami określonymi przepisami p.p.s.a. była niedopuszczalna - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga K.J. na bezczynność PKP została wniesiona drogą elektroniczną, na adres email: sekretariat@intercity.pl. W postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje wprawdzie możliwość wnoszenia pism drogą elektroniczną, jednak wymaga to zachowania pewnych standardów procesowych pozwalających na odpowiednią weryfikację tożsamości wnoszącego pismo. Zgodnie z art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Odpowiednie zastosowanie ma w tym przypadku przepis art. 49a p.p.s.a., co oznacza, że organ potwierdza wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 57, dalej: "ustawa o informatyzacji"), na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisów tych wynika przede wszystkim to, że skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli jest on zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej – postanowienie NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. III OZ 35/22. Obowiązek ten reguluje wspomniana ustawa o informatyzacji, w szczególności jej art. 16 ust. 1a, który przewiduje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z kolei środki komunikacji elektronicznej, to w myśl art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji środki komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), czyli rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Natomiast elektroniczna skrzynka podawcza to - według art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji - dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Elektroniczna platforma usług administracji publicznej zwana ePUAP, to w myśl art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. W piśmiennictwie wskazuje się, że stanowi ona wirtualny odpowiednik biura podawczego urzędu (B. Kwiatek, Dokument elektroniczny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, WKP 2020, rozdział IV, pkt 4.2.2.2. i powołane tam piśmiennictwo). W orzecznictwie podkreśla się, że elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową" (przede wszystkim z uwagi na zagwarantowanie w przypadku ePUAP wnoszącemu pismo otrzymanie urzędowego potwierdzenia jego złożenia), a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego - por. postanowienia NSA: z 27 kwietnia 2022 r., I OZ 134/22; z 3 lutego 2022 r., III OZ 35/22; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4856/21. Podmiotami publicznymi, zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Spółka prawa handlowego jaką jest PKP nie mieści się w katalogu tych podmiotów. Ustawa rozszerza wprawdzie pewne obowiązki również na podmioty, którym podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego (art. 2 ust. 2), jednak obowiązki te dotyczą tylko stosowania w komunikacji między podmiotem niepublicznym a podmiotem publicznym, który zlecił realizację zadania publicznego, systemu teleinformatycznego spełniającego odpowiednie wymagania, a ponadto mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej (art. 13 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o informatyzacji). Wynika z tego, że PKP nie jest zobowiązane do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, co wyklucza możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu, z uwagi na treść art. 54 § 1a p.p.s.a., drogą elektroniczną. Oznacza to, że wniesienie przez skarżącego skargi za pośrednictwem zwykłej skrzynki mailowej PKP było bezskuteczne. Jak wyżej wyjaśniono, za taką można uznać jedynie skargę wniesioną za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej (ePUAP). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. PKP nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, lecz zwykłą skrzynkę mailową, która nie jest tożsama z elektroniczną skrzynką podawczą. Uwzględniając naprowadzone okoliczności należało przyjąć, że wniesiona do WSA w Warszawie skarga K.J. była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.