III OSK 648/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 190/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego im. Karola Marcinkowskiego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 190/25, odrzucił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący") na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego im. Karola Marcinkowskiego w Poznaniu (dalej: "Rektor", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że skarżący pismem z 8 września 2025 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu ze skargą na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem udostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że termin na udzielenie informacji minął 3 września 2025 r. Natomiast 4 września 2025 r. skarżący otrzymał jedynie częściową odpowiedź na złożony wniosek, pominięto udzielenie odpowiedzi na pytanie trzecie. Skarżący wyjaśnił, że organ uznał, iż kopia korespondencji prowadzonej przez Uniwersytet Medyczny im. Karola Marcinkowskiego w Poznaniu (dalej: "Uniwersytet", "Uczelnia") z kościołami, związkami wyznaniowymi bądź kościelnymi osobami prawnymi lub ich przedstawicielami, w związku z organizacją konferencji stanowi korespondencję wewnętrzną o charakterze roboczym, a przez to nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Rektor wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skargi, skarżący nie wysłał 20 sierpnia 2025 r. wniosku "drogą mailowa do Rektora Uniwersytetu Medycznego", albowiem adresem poczty elektronicznej Rektora jest adres: rektor@ump.edu.pl (a nie info@ump.edu.pl). Zgodnie z informacją udostępnioną na stronie BIP Uniwersytetu (podstrona "Udostępnianie informacji publicznej"), jako wyłączny/właściwy adres dedykowany wnioskom o udzielanie informacji publicznej składanych pocztą elektroniczną wskazano adres: promocja@umo.edu.pl. Wniosek skarżącego skierowany na niewłaściwy adres e-mail został przekierowany 21 sierpnia 2025 r. na właściwy adres poczty elektronicznej. W dniu 4 września 2025 r. o godz. 10:07 skarżący otrzymał list elektroniczny Uniwersytetu, w którym uzyskał informację, iż Uniwersytet nie zawierał żadnych umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi w związku z konferencją (ad. 1), żaden kościół, związek wyznaniowy ani kościelna osoba prawna nie wystawiała Uczelni faktur lub rachunków, podobnie jak takich rachunków i faktur nie wystawiał Uniwersytet (ad. 2), a wszelka posiadana przez Uniwersytet korespondencja prowadzona z przedstawicielami kościoła, związków wyznaniowych lub kościelnych osób prawnych nie zawiera treści stanowiących informację publiczną, stąd jest informacją niepubliczną, która nie podlega udostępnieniu (ad. 3), co potwierdził zresztą w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 67/23 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 803/24. W piśmie z 23 października 2025 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze oraz dodatkowo wskazał, że organ niezasadnie powołuje się na tożsamość wniosku z 20 sierpnia 2025 r. z wcześniejszym wnioskiem z 27 marca 2023 r. Wyjaśnił, że wniosek z 2025 r. dotyczył informacji związanych z organizacją konferencji naukowej "Etyka w medycynie. Życie i zdrowie człowieka", która odbywała się 23 marca 2023 r. Natomiast wniosek z 2023 roku obejmował szerszy zakres, korespondencję prowadzoną w latach 2022-2023 i nie odnosi się do dokumentacji związanej z organizacją wspomnianej konferencji. Oba wnioski dotyczą różnych stanów faktycznych, odmiennych celów oraz innego zakresu żądanych informacji. Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 67/23, gdyż orzeczenie to dotyczyło zupełnie innego stanu faktycznego i nie może być odniesione do niniejszej sprawy. Podsumowując skarżący podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że korespondencja objęta żądaniem wniosku nie stanowiła informacji publicznej. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodne z prawem wywiązanie się z załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, wymaga tego, aby organ poinformował wnioskodawcę pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany 20 sierpnia 2025 r. o godz. 16:20 na adres inny niż adres e-mail dedykowany wnioskom o udostępnienie informacji publicznej na Uniwersytecie W dniu, 21 sierpnia 2025 r. o godz. 06:56, wniosek został przekierowany na właściwy adres e-mail. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że termin na załatwienie przedmiotowego wniosku liczy się od 21 sierpnia 2025 r, bo z tą datą skutecznie prawnie zaktualizowany został obowiązek udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym Sad I instancji stwierdził, że ostatni dzień terminu na udzielenie odpowiedzi przypadał na 4 września 2025 r., co oznacza, że skarżący uzyskał odpowiedź na wniosek w ustawowo zakreślonym terminie czternastu dni, a skarga została wniesiona po otrzymaniu odpowiedzi na wniosek, bo 8 września 2025 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w punkcie 3 wniosku z 20 sierpnia 2025 r. skarżący sformułował żądanie udostępnienia "Kopii korespondencji (w tym email, tradycyjna poczta, fax, sms) prowadzonej przez Uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnym osobami prawnym lub ich przedstawicielami w zawiązku z konferencją". W ocenie Sądu I instancji przedmiotem tak sformułowanego żądania wniosku są "dokumenty wewnętrzne", które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że żądanie wniosku o powołanej powyżej treści nie dotyczy dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności programu konferencji "Etyka w medycynie a życie i zdrowie człowieka", która odbyła się 25 marca 2023 r. Sąd I instancji stwierdził, że do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Kierując się powyższym Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, w sytuacji, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a., ją odrzucił, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że korespondencja prowadzona przez Uniwersytet z kościołami i związkami wyznaniowymi w związku z organizacją konferencji naukowej nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy dotyczy ona sprawy publicznej – organizacji wydarzenia realizowanego przez podmiot wykonujący zadania publiczne przy użyciu majątku publicznego a zatem może zawierać treści dotyczące realizacji zadań publicznych, sposobu ich realizacji, wykonywania oraz skutków realizacji tych zadań, o jakich stanowi art. 6 u.d.i.p. 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, mimo że skarga była dopuszczalna albowiem istniał realny spór co do charakteru żądnej informacji (publiczna czy niepubliczna), który nie mógł zostać rozstrzygnięty w drodze odrzucenia skargi, lecz wyłącznie w drodze merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie dopatruje się w jego zastosowaniu, w sytuacji, gdy skarga była dopuszczalna albowiem istniał realny spór co do charakteru żądnej informacji (publiczna czy niepubliczna), który nie mógł zostać rozstrzygnięty w drodze odrzucenia skargi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 58 § 1 (w tym również w zakresie punktu 6) p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1 p.p.s.a., art. 147 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. W treści omawianego zarzutu (ani w jego uzasadnieniu) nie wskazano jakichkolwiek przepisów, których naruszenia wskazywałoby na nieprawidłowe skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji wynikającej z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zawiera uchybienia formalne. Należy bowiem zauważyć, że skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy Sąd I instancji wydał postanowieniem, którym odrzucił skargę. Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w tej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Te warunki w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie w pełni zostały zrealizowane. Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten został postawiony nieprecyzyjnie, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną postanowienia w tej części. Przepis art. 6 u.d.i.p., zawierający przykładowy katalog informacji publicznych posiada złożoną strukturę. Składa się z kilkudziesięciu ustępów, punktów i liter. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Podczas, jak już wyżej podano, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Podniesiony zarzut w tym zakresie nie odpowiada tym wymaganiom, pozbawiony konstytuujących go elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jego zasadności. Kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji żądanej informacji publicznej poprzez oparcie tego wadliwie skonstruowanego zarzutu na naruszeniu art. 6 u.d.i.p., bez sprecyzowania jakiej jednostki redakcyjnej to naruszenie dotyczy, jest oczywiście bezskuteczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Błędnej wykładni powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż "korespondencja prowadzona przez Uniwersytet z kościołami i związkami wyznaniowymi w związku z organizacją konferencji naukowej nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy dotyczy ona sprawy publicznej – organizacji wydarzenia realizowanego przez podmiot wykonujący zadania publiczne przy użyciu majątku publicznego". W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa skarżący powinien wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Natomiast w tej sprawie skarżący nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jak i jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Sąd I instancji badał dopuszczalność skargi na bezczynność, w świetle okoliczności, że Rektor udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. W konsekwencji stwierdził brak kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie i odrzucił skargę. Nie oceniał zatem w niniejszej sprawie zakresu przedmiotowego u.d.i.p., ale dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu I instancji, iż żądanie udostępnienia "Kopii korespondencji (w tym email, tradycyjna poczta, fax, sms) prowadzonej przez Uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnym osobami prawnym lub ich przedstawicielami w zawiązku z konferencją" świadczy o tym, że przedmiotem wniosku skarżącego są "dokumenty wewnętrzne", które nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga z 8 września 2025 r. jest niedopuszczalna, gdyż Rektor 4 września 2025 r., a więc przed jej wniesieniem, załatwił sprawę w całości i we właściwej formie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.