III OSK 648/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/23 o odrzuceniu skargi A. K. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji, w przedmiocie przekazania zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 października 2023 r., II SAB/Wa 485/23 odrzucił skargę A. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie przekazania zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi w wysokości 100 złotych. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący (reprezentowanego przez adwokat A. M.) złożył do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "organ pierwszej instancji") wniosek z 1 sierpnia 2022 r. o wyjaśnienie przebiegu interwencji policyjnej z 29 kwietnia 2022 r., której był uczestnikiem. W związku z powyższym, działający z upoważnienia Komendanta Rejonowego Policji [...] - I Zastępca Komendanta Rejonowego Policji [...] - mł. insp. M. M., postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r, nr 79, na podstawie art. 134i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), zlecił przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Pismem 14 września 2022 r. mł. insp. M. M. zatwierdził sprawozdanie z przeprowadzonych czynności wyjaśniających. Jak wynika z akt sprawy w ich toku nie potwierdzono zarzutów skarżącego dotyczących zachowania funkcjonariuszy KRP [...] na miejscu przeprowadzanej interwencji oraz stwierdzono, iż przeprowadzone czynności wyjaśniające w zakresie przedmiotowej interwencji, nie potwierdziły popełnienia przez funkcjonariuszy KRP [...], czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne i w związku z tym, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, odstąpiono od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego - o czym poinformowano pełnomocnika skarżącego pismem z 15 września 2022 r. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący pismem z 28 października 2023 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec mł. insp. M. M., zarzucając funkcjonariuszowi, że w trakcie przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie przestrzegał przepisów prawa oraz dopuścił się matactwa. Komendant Stołeczny Policji pismem z 28 listopada 2022 r., nr KS-9614/22, poinformował pełnomocnika skarżącego o braku podstaw do wdrożenia procedury dyscyplinarnej. Pismem z 12 kwietnia 2023 r. K. S. – reprezentujący Stowarzyszenie [...] - działające w imieniu A. K., złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Stołecznej Policji pismo oznaczone jako "zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego" wobec mł. insp. M. M. (powołując się na nr sprawy "KS-9614/22). Jednocześnie w piśmie wniesiono o dopuszczenie ww. Stowarzyszenia do sprawy na zasadzie strony. Powyższe "zażalenie" wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez organ pierwszej instancji do Komendy Głównej Policji (dalej: "organ odwoławczy"), przy piśmie z 16 maja 2923 r. W odpowiedzi organ odwoławczy pismem z 15 czerwca 2023 r. poinformował K. S., o braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, powołując się na odpowiednie przepisy ustawy o Policji i Kodeksu postępowania karnego. Skarżący (reprezentowany przez adwokat A. M.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie w związku z nieprzekazaniem zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego do Komendanta Głównego Policji w Warszawie". Skarżący wskazał, że do chwili wniesienia niniejszej skargi Komendant Stołeczny Policji nie przekazał zażalenia organowi odwoławczemu, przez co naruszył art. 135k ust. 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o odrzucenie skargi w całości, a z ostrożności procesowej, w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutu braku kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie Komendant Stołeczny Policji zaznaczył, że 18 maja 2023 r. organ odwoławczy otrzymał "zażalenie" skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 października 2023 r., II SAB/Wa 485/23 odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. W ocenie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących policjantów przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest wyłącznie art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej przez policjanta. W przypadku skargi na bezczynność organu, sądowej kontroli może podlegać wyłącznie bezczynność polegająca na zaniechaniu wydania przez organ ww. postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że przepis 135 ustawy o Policji określa, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia. Jednakże postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania dyscyplinarnego, a dodatkowo rozstrzygnięcia wydawane w tego rodzaju sprawach nie mają charakteru administracyjnego. Z powyższego wynika, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. 135 ust. 2 ustawy o Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 664/18), i co za tym idzie niedopuszczalna jest również wniesiona w tym zakresie skarga na bezczynność organu. Zdaniem WSA w Warszawie niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w przekazaniu takiego zażalenia do organu właściwego do jego rozpoznania. Przekazanie zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie jest bowiem innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej KPP), art. 2 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (zwanego dalej TUE) w zw. z art. 19 TUE stosowanych w oparciu o art. 90, art. 91 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej EKPCz), poprzez przyjęcie, że skarga administracyjna na bezczynność postępowania dyscyplinarnego nie przysługuje pokrzywdzonemu bezprawnym postępowaniem funkcjonariusza Policji, jak również poprzez przyjęcie, że skarga w postępowaniu dyscyplinarnym przysługuje jedynie funkcjonariuszowi Policji na postanowienia enumeratywnie wskazane w art. 138 ustawy o Policji, skoro taka interpretacja jest dotknięta redukcjonizmem interpretacyjnym, lekceważy nakaz interpretacji przepisów rangi ustawowej w zgodzie z Konstytucją i ingeruje w istotę prawa do sądu, czyniąc je w konsekwencji iluzorycznym; - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez akceptację zróżnicowania uczestników postępowania dyscyplinarnego w zakresie dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń do sądu administracyjnego, skoro interpretacja systemowa i celowościowa ustawy o Policji w świetle konstytucyjnego katalogu praw konstytucyjnych, takie zróżnicowanie wyklucza; - art. 7 w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez akceptację wydawania orzeczeń w oparciu o poglądy judykatury, które nie są jednolite, a także w oparciu o poglądy doktryny, które skutkują naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa, w tym prawa do dobrej administracji w rozumieniu przepisu art. 41 KPP; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszelkich aspektów sprawy w zakresie dopuszczalności skargi, w tym art. 3 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie,; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185 — zwanej dalej "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie przekazania do organu odwoławczego zażalenia skarżącego na "postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego". W ocenie autora skargi kasacyjnej ww. skarga podlegała kognicji sądów administracyjnych, zaś organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności, bowiem nie przekazał organowi odwoławczemu jego zażalenia. Powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie Sąd pierwszej instancji lecz skarżący błędnie interpretuje art. 135 ust. 2 i art. 138 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w rozdziale 10, zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 cyt. ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nie odsyła ona natomiast w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem żadne z postanowień wydawanych w toku takiego postępowania nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących policjantów przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest wyłącznie art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej przez policjanta. Wprawdzie art. 135 ust. 2 ustawy o Policji określa, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia, jednakże postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania dyscyplinarnego, a dodatkowo rozstrzygnięcia wydawane w tego rodzaju sprawach nie mają charakteru administracyjnego. Z powyższego wynika, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. art. 134i ust. 1 pkt 2 i art. 135 ust. 2 ustawy o Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Jeśli chodzi o skargi na bezczynność organu, sądowej kontroli może podlegać wyłącznie bezczynność polegająca na zaniechaniu wydania przez organ ww. postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne. Oznacza to, że za niedopuszczalną należało uznać również skargę wniesioną w niniejszej sprawie dotyczącą nieprzekazania organowi odwoławczemu zażalenia skarżącego. Jeżeli bowiem niniejsza sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu podlegających kontroli sądu administracyjnego, to formułowanie wobec niego zarzutu bezczynności należy uznać za niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Wobec powyższych ustaleń, za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał art. 134 § 1, art. 144 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszelkich aspektów sprawy w zakresie dopuszczalności skargi, w tym art. 3 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, co zostało wykazane powyżej. Z kolei analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zawarty w nim wywód prawny, w toku kontroli instancyjnej w sposób wystarczający pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącego nie można również przyjąć, że przedmiotowa sprawa mieści się w dyspozycji art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodzić się należy ze skarżącym, że takim szczególnym przepisem jest art. 138 ustawy o Policji. Gdyby jednak skarżący dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, nie uszłoby jego uwadze, że ustawodawca udzielił w nim legitymacji procesowej jedynie "policjantowi". Oznacza to, że skarżący w oparciu o ww. przepis jako potencjalny pokrzywdzony, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Przywołane przez skarżącego przepisy wraz z argumentacja na poparcie stawianych zarzutów, stanowią w istocie polemikę skarżącego z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o Policji, mającą na celu zaprzeczenie argumentacji Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o ww. ustawę uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.