III OSK 647/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/22 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. N. (dalej jako "skarżąca" oraz "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej jako "Szef Urzędu" albo "organ") z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Zmarły mąż skarżącej – S. N. - posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Skarżąca jako wdowa po S. N., zamieszkała w Izraelu, obywatelka polska, dniu 4 maja 2022 r. wystąpiła do Szefa Urzędu z wnioskiem o przyznanie jej uprawnień przysługujących wdowom (wdowcom) pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Szef Urzędu odmówił skarżącej przyznania uprawnień wdowy po kombatancie stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżąca nie posiada polskich świadczeń emerytalno-rentowych. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zarzuciła, że ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2039), dalej jako "ustawa o kombatantach", nie wprowadza wymogu posiadania przez wdowę po kombatancie prawa do polskich świadczeń rentowo-emerytalnych, a Szef Urzędu wydając wyżej wymienioną decyzję nie wskazał żadnego przepisu prawnego, z którego wynikałby taki wymóg. Opisaną na wstępie decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2022 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach nie są prawem samoistnym, lecz pochodnym. Przepis ten stanowi, iż uprawnienie, o których mowa w ust. 2 przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatancie i innych osobach uprawnionych. Z tego względu, zdaniem Szefa Urzędu osobie, której nie przysługują świadczenia emerytalno - rentowe przyznane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), dalej jako "ustawa o emeryturach", nie jest możliwe przyznanie uprawnień wdowy pozostałej po kombatancie. Organ zastrzegł jednocześnie, że nie neguje w przedmiotowej sprawie faktu przyznania uprawnień kombatanckich zmarłemu mężowi strony, jednakże wobec braku spełnienia przesłanki posiadania statusu emeryta lub rencisty, brak jest podstaw do przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie. Skarżąca wywiodła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzuty naruszenia: I. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającej na ustaleniu, że skarżącej nie przysługują świadczenia emerytalno- rentowe w sytuacji, gdy skarżąca takie uprawnienia posiada; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; c) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczności posiadania praw emerytalnych skarżącej; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny, dla których organ odmówił dowodom załączonym do wniosku wiarygodności i mocy dowodowej; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie, której nie przysługują świadczenia emerytalno-rentowe przyznane na podstawie przepisów ustawy o emeryturach nie jest możliwe przyznanie na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach uprawnień wdowy po kombatancie, co zarazem skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), oraz zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP), w sytuacji, gdy nie jest niezbędne pobieranie emerytury lub renty, a także wypracowanie świadczeń emerytalno- rentowych w Polsce dla przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była prawidłowa interpretacja art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Zarzut naruszenia przepisów postępowania był w istocie pochodną przyjętej przez skarżącą interpretacji przepisów. Zakres koniecznych do ustalenia okoliczności w danej sprawie zależy bowiem od zakresu normowania normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach brzmi następująco: "Uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych." Skarżąca stoi na stanowisku – odmiennie niż organ - że w przedmiotowym przepisie chodzi o emeryta nie tylko w rozumieniu przepisów polskiej ustawy o emeryturach, ale o osobę uprawnioną do pobierania emerytury także na podstawie obcych, zagranicznych systemów prawnych, w przedmiotowym przypadku Izraela. Stanowisko to jest w ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafne. Zarówno wykładnia językowa, jak i przede wszystkim systemowa i funkcjonalna wskazuje, że w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach chodzi o emeryta w rozumieniu (polskiej) ustawy o emeryturach. Zarówno we współczesnej teorii prawa, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analizowany przepis posługuje się terminem "emeryt". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w samej ustawie o kombatantach. W tej sytuacji należy odwołać się do znanych w teorii dyrektyw językowych wykładni. Nie ulegało wątpliwości, że pierwszeństwo przed językiem ogólnym należy dać definicji legalnej danego pojęcia. Definicje legalne mają z reguły zasięg wewnętrzny, odnoszą się do danego aktu prawnego, mogą jednak mieć także zasięg zewnętrzny. Bez wątpienia aktem podstawowym w zakresie ubezpieczeń społecznych jest ustawa o emeryturach, co wynika z jej art. 1, w którym wskazany jest przedmiot regulacji. Ustawa ta zawiera definicję terminu "emeryt" w art. 4 pkt 1. W jej myśl emeryt to osoba mającą ustalone prawo do emerytury. Samo pojęcie emerytury nie zostało wprost zdefiniowane, ale jego treść da się odtworzyć z przepisów tej ustawy. Art. 3 ustawy o emerytach określając zakres przedmiotowy ustawy wskazuje, że jednym ze świadczeń określonych w ustawie (obok renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej, dodatku pielęgnacyjnego, dodatku do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej i zasiłku pogrzebowego) jest emerytura. W art. 2 określono natomiast zakres podmiotowy ustawy. Z art. 2 ust. 1 ustawy o emeryturach wynika, że świadczenia na warunkach i w wysokości określonych w ustawie przysługują: 1) ubezpieczonym - w przypadku spełnienia warunków do nabycia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 2) członkom rodziny pozostałym po ubezpieczonym albo po osobie uprawnionej do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że emerytura jest świadczeniem, które przysługuje na zasadach i wysokości określonej w ustawie, a emeryt to osoba mająca ustalone do niego uprawnienie. Wynik wykładni językowej prowadza zatem wniosek, że termin "emeryt" w ustawie o kombatantach (podobnie zresztą jak rencista także użyty w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach) odnosi się do osoby mającej ustalone prawo do emerytury na warunkach i wysokości określonej w ustawie o emeryturach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji do takiego samego wniosku prowadzi posłużenie się dyrektywami systemowymi wykładni. Sąd meriti wskazał w tym zakresie, że ustawa o kombatantach wprost odwołuje się do ustawy o emeryturach. Rozdział 3 ustawy o kombatantach zatytułowany jest "Uprawnienia emerytalne" i wprost odwołuje się do ustawy o emeryturach. Formułuje szereg przywilejów czy uprawnień dla osób objętych ustaw, odwołując się właśnie do ustawy o emeryturach. Jako przykład wskazano art. 13, który określa, że okresy działalności kombatanckiej i podlegania represjom przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty uwzględnia się w wymiarze podwójnym. Art. 14 przyznaje prawo do wcześniejszej emerytury. Art. 15 reguluje kwestię dodatku kombatanckiego do emerytury, a w art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach stanowi, że do ustalania wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16, oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o emeryturach. Ustawodawca określa też w art. 16, że kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: emerytura albo renta z tytułu niezdolności do pracy. Podobnie w kolejnym rozdziale – 4 zatytułowanym "Ochrona zdrowia, pomoc socjalna, i inne uprawnienia", w którym znajduje się również intepretowany art. 20, odwołuje się do ustawy o emeryturach. Przykładowo ustawodawca wprost czyni to w art. 19a ust. 1 pkt 1, art. 19e ust. 2 , a w pozostałych przepisach wynika to w sposób pośredni, ale jednoznaczny – przykładowo w art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach ustanawiając dodatek kompensacyjny, który odwołuje się do art. 15 tejże ustawy, a w przypisie tym ustawodawca odwołuje się do ustawy o emeryturach. Wynika z tego jednoznaczny wniosek, że w całej ustawie o kombatantach ilekroć mowa jest o emeryturach, chodzi o osoby, które mają ustalone prawo do świadczeń na podstawie (polskiej) ustawy o emeryturach. Potwierdza to również wykładnia celowościowa, gdyż celem ustawy o kombatantach jest rozszerzenie zakresu uprawnień czy przyznanie nowych uprawnień określonej kategorii osób na kilku płaszczyznach – w sferze uprawnień pracowniczych, uprawnień emerytalnych, ochrony zdrowia i pomocy socjalnej. Natomiast sposób interpretacji skarżącej ogranicza się do wybiórczego odczytania przepisu art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach – tak, jakby nie był fragmentem ustawy o kombatantach, a ta nie była elementem polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Niezasadne w ocenie Sądu pierwszej instancji okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest przez stosowne normy prawa materialnego. Organ zebrał cały niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy i dokonał jego poprawnej oceny, przy czym kwestia kluczowa - fakt że skarżąca nie ma przyznanych uprawnień emerytalnych w Polsce - nie budzi żadnych wątpliwości. Uzasadnienie decyzji spełnia nadto kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach polegającą na tym, że w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach chodzi tylko o emeryta w rozumieniu polskiej ustawy o emeryturach skutkujące zarazem naruszeniem art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wynikiem czego wdowa po kombatancie będąca obywatelem polskim, posiadająca emeryturę w kraju zamieszkania ale nie posiadająca polskiej emerytury nie może uzyskać uprawnień przysługującym wdowom pozostałym po kombatantach. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła nadto, że zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a organ nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez skarżącą kasacyjnie środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Kwestią kluczową w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowa interpretacja art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w spornym przepisie chodzi o "emeryta" nie tylko w rozumieniu przepisów polskiej ustawy o emeryturach, ale także o osobę uprawnioną do pobierania emerytury na podstawie obcych, zagranicznych systemów prawnych, w tym przypadku Izraela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska organu, zaaprobowanego następnie przez Sąd pierwszej instancji, według którego w okolicznościach niniejszej sprawy w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach chodzi o emeryta w rozumieniu (polskiej) ustawy o emeryturach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warstwa językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że termin "emeryt" w ustawie o kombatantach odnosi się do osoby mającej ustalone prawo do emerytury na warunkach i wysokości określonej w ustawie o emeryturach. Zapatrywanie to potwierdza art. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy interpretacji spornego pojęcia uwzględniać należy bezpośrednie otoczenie prawne, w którym pojęcie to funkcjonuje. Rozdział 3 ustawy o kombatantach zatytułowany jest "Uprawnienia emerytalne". Z kolei Rozdział 4 tej ustawy zatytułowany jest "Ochrona zdrowia, pomoc socjalna i inne uprawnienia". Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o kombatantach w wielu miejscach odwołuje się do ustawy o emeryturach. Art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że do ustalania wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16, oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie (podkreślenie Naczelnego Sądu Administracyjnego) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ilekroć zatem w ustawie o kombatantach mowa jest o emerytach, chodzi o osoby, które mają ustalone prawo do świadczeń na podstawie (polskiej) ustawy o emeryturach. Innymi słowy, pod pojęciem "emeryta", o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach rozumieć zatem należy podmiot wskazany w art. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach, któremu prawo do emerytury ustalono wedle polskiego porządku prawnego. Ustawa o kombatantach nie przewiduje bowiem automatycznego przyznawania określonych uprawnień osobom, którym prawo do świadczeń emerytalnych ustalono w innym państwie. Trafnie zatem zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że interpretacja art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach musi uwzględniać inne regulacje zawarte w tej ustawie jak i w ustawie o emeryturach, stanowiącej swoistą matrycę regulacji z zakresu ubezpieczeń społecznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że w realiach rozpatrywanej sprawy, wobec braku spełnienia przesłanki posiadania statusu emeryta lub rencisty w świetle obowiązujących w Polsce przepisów, brak było podstaw do przyznania skarżącej kasacyjnie uprawnień wdowy po kombatancie. Odnosząc się finalnie do argumentacji autora skargi kasacyjnej, który w jej uzasadnieniu podkreślił znaczenie preambuły do ustawy o kombatantach i przywołał przykład z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wspierający argumentację skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że uprawnienia kombatanckie ukształtowane zostały jako uprawnienia o charakterze osobistym w tym sensie, że przysługują podmiotom wymienionym ustawie o kombatantach w ściśle określonych przypadkach. Uprawnienie wdowy po kombatancie ma z kolei charakter pochodny, co oznacza, że jest zależne od tego, czy posiadał je uprawniony. Co oczywiste, uprawnienie wdowy powinno być nadto oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. Z uwagi na to, że preambuła do ustawy o kombatantach nie ma waloru normatywnego, jej treść nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania, bądź odmowy przyznania określonych uprawnień. Wykładnia stosownych regulacji zawartych w ustawie o kombatantach wyklucza z kolei - jak wskazano powyżej - możliwość wyinterpretowania uprawnień dla osób, którym w świetle obowiązującego systemu prawa uprawnienia te nie mogą przysługiwać. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu prawnego dotyczącego wykładni art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 913/08), który został następnie zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 958/09). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.