III OSK 6461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 752/20 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność partii [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2020 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. II SAB/Wa 752/20, po rozpoznaniu skargi K. P. na bezczynność partii [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2020 r.: 1. zobowiązał partię [...] do rozpatrzenia pkt 4 wniosku z [...] października 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność partii [...] w zakresie pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła partia [...]. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4, zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764; dalej: u.d.i.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotem wniosku o wykaz ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z funduszu eksperckiego w roku 2019 i 2020 jest informacja w przedmiocie samego sposobu wydatkowania środków z funduszu eksperckiego, podczas gdy okoliczność w postaci opłacenia ekspertyz/analiz/opinii z funduszu eksperckiego stanowiła we wniosku li tylko kryterium doboru informacji do uzyskania, a nie zakres oczekiwanej informacji, zaś przedmiotem wniosku było w istocie uzyskanie informacji o przedmiocie tychże ekspertyz/analiz/ opinii, podczas gdy ich przedmiot (treść) nie stanowi sprawy publicznej, a zatem informacja o nim nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; 2. art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść prawo obywateli i podmiotów prywatnych do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o działalności i funkcjonowaniu partii, co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych; 3. art. 13 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie partia nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach u.d.i.p., podczas gdy przepisy te mogą być stosowna wyłącznie jeśli wniosek obejmuje informacje publiczne; II. przepisów postępowania, mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez zobowiązanie partii do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy wnioskowane informacje nie mają waloru publicznego, a przedmiot wniosku kłóci się z ratio legis ustawy, która nie może stanowić narzędzia niezdrowego wpływu na swobodę i wolność w funkcjonowaniu partii i doborze przez nią środków służących osiągnięciu ustawowych i statutowych celów. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Przepisy powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.) mają charakter wynikowy i jako takie nie mogą samodzielnie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. "Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (podobnie jak np. samego art. 151 p.p.s.a.), jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia właściwego przepisu prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono" (zob. wyrok NSA z 17.11.2020 r. I OSK 1343/20, LEX nr 3089414). Zarzut powołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy na wstępie, że na podstawie art. 4 ust. 2 u.d.i.p., partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Natomiast z zestawienia tego unormowania z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61). W oparciu o art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą (zob. wyrok NSA z 16.12.2022 r. III OSK 5482/21). Z pierwszych dwóch zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej za informację publiczną w odniesieniu do partii politycznych uznaje tylko informację o sposobie wydatkowania środków publicznych oraz że wniosek K. P. z [...] października 2020 r. dotyczył w istocie treści żądanych ekspertyz/analiz/opinii sporządzonych z wykorzystaniem środków z funduszu eksperckiego [...] (zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), co miałoby pozostawać w kolizji z art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy o partiach politycznych. Okoliczność błędnego odczytania treści wniosku dotyczy niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji i jako taka nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. "Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi" (wyrok NSA z 16.12.2022 r. III OSK 5394/21, LEX nr 3447023). Natomiast odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy o partiach politycznych wymaga stwierdzenia, że żądanie zawarte w pkt 4 wniosku z [...] października 2020 r. dotyczyło wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z funduszu eksperckiego w roku 2019 i 2020. Językowo słowo wykaz oznacza listę, spis, rejestr, zestawienie, katalog, ewidencję, pismo zawierające wyliczenie osób, rzeczy i.t.p. mających jakąś wspólną cechę (Słownik języka polskiego, Wikisłownik, https://pl.wiktionary.org/w/index.php?title=S%C5%82ownik_j%C4%99zyka_polskiego&oldid=8057486). Żądanie dotyczyło więc zestawienia, listy ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z funduszu eksperckiego partii w roku 2019 i 2020. W świetle tego, co zostało przytoczone na wstępie rozważań odnoszących się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie może budzić wątpliwości, że żądany wykaz stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. O ile treść takich ekspertyz/analiz/opinii mogłaby oddziaływać na wolność działania partii politycznych, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 Konstytucji RP, o tyle samo zestawienie ekspertyz/analiz/opinii z podaniem ich przedmiotu i autora nie narusza w żaden sposób owej wolności. Tego typu informacja publiczna nie jest też wywodzona wyłącznie z zasady jawności źródeł finansowania partii politycznych, o jakiej mowa w art. 23a ustawy o partiach politycznych, co starano się wykazać już wyżej. Tym niemniej "[f]akt, że ustawodawca dostrzegając ustrojowe i społeczne znaczenie jawności finansowania partii politycznej w demokratycznym państwie prawa, przyjął ją jako zasadę i uznał za stosowne wyrażenie jej wprost zarówno w Konstytucji RP (art. 11 ust. 2), jak i w ustawie o partiach politycznych, przemawia za tym, że informacja o wydatkowaniu środków finansowych przez partię jest również z tego punktu widzenia bardzo istotna. Poszerzając tę argumentację zaznaczyć dodatkowo należy, iż w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz. U. 2012/849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje" (wyrok NSA z 19.12.2017 r. I OSK 661/17, LEX nr 2457712). Tezę tę potwierdza nowelizacja ustawy o partiach politycznych, dokonana ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2054), która wprowadziła do ustawy o partiach politycznych m. in. art. 27a nakazujący prowadzenie przez partie polityczne rejestru umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., wskazując przy tym, jakie treści powinny znaleźć się w takim rejestrze. Wprawdzie nowelizacja ta weszła w życie 1 lipca 2022 r., zatem po dniu wyrokowania przez Sąd I instancji, ale jej treść potwierdza jedynie publiczny charakter żądanych informacji. Skoro tak, to niezasadny jest także zarzut dotyczący art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., których naruszenie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miałoby polegać na tym, że zostały zastosowane w stosunku do informacji, która nie jest publiczna i w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zauważyć przy tym należy, że żadna decyzja w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie została w tej sprawie wydana, a przedmiotem skargi była bezczynność podmiotu zobowiązanego, co w stosunku do tego ostatniego przepisu czyni ten zarzut zupełnie bezprzedmiotowym. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.