III OSK 643/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1591/22 w sprawie ze skargi D. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 2055 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., II SA/Wa 1591/22 oddalił skargę D. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 30 czerwca 2022 r., nr 2055 utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji W. z 28 kwietnia 2022 r., nr 1040/2022 w przedmiocie zwolnienia ze służby. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. postanowieniem z 27 marca 2022 r., nr 4189-1.Ds.44.2022 przedstawił D. W. (dalej: "skarżący") zarzut popełnienia czynu zabronionego polegającego na tym, iż "26 marca 2022 r. w Z. woj. [...], działając wspólnie i w porozumieniu z drugim ustalonym sprawcą wziął udział w pobiciu M. H., narażając go na bezpośrednie niebezpieczeństwo nastąpienia skutku określonego w art. 156 § 1 k.k. lub w art. 157 § 1 k.k., tj. o czyn z art. 158 § 1 k.k.". Kolejnym postanowieniem z tego samego dnia Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. zastosował wobec skarżącego środki zapobiegawcze w postaci dozoru policji i zakazu opuszczania kraju. W związku z powyższym zdarzeniem Komendant Wojewódzki Policji w W. (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z 28 marca 2022 r., nr 45 wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie dyscyplinarne. W tym samym dniu rozkazem personalnym nr 940/2022 Komendant Wojewódzki zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na 3 miesiące, tj. od 29 marca 2022 r. do 28 czerwca 2022 r. Następnie postanowieniem z 29 marca 2022 r., nr 49 organ pierwszej uzupełnił zarzuty w postępowaniu dyscyplinarnym, obwiniając D. W. o dwa przewinienia dyscyplinarne polegające na tym, iż [...] marca 2022 r. w Z., jako funkcjonariusz [...] Policji w W.: 1) w czasie wolnym od służby, będąc zobowiązanym do dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmowaniu działań służących budowaniu zaufania do niej, nie przestrzegał zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że wspólnie i w porozumieniu z drugim ustalonym sprawcą wziął udział w pobiciu M. H., w ten sposób, że zadawał mu uderzenia pięścią oraz otwartą dłonią w twarz, kopiąc w nogę doprowadził do jego upadku oraz przyciskał jego głowę do ziemi, narażając go na bezpośrednie niebezpieczeństwo nastąpienia skutku określonego w art. 156 § 1 k.k. lub w art. 157 § 1 k.k., tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm. dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 2 i § 23 Załącznika 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta ", 2) nie dopełnił obowiązków policjanta wynikających ze złożonego ślubowania oraz nie dbał o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i nie podejmował działań służących budowaniu zaufania do niej, w ten sposób, że o godz. 6:21 znajdował się w stanie nietrzeźwości mając 0,39 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu wiedząc, że w tym dniu o godz. 6:00 miał rozpocząć służbę, drugie badanie przeprowadzone o godz. 9:33 wykazało 0,18 mg/l., tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". W toku postępowania Komendant Wojewódzki wezwał skarżącego do wskazania organizacji związkowej właściwej do wydania opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący 29 marca 2022 r. wskazał właściwą organizację związkową. Następnie 30 marca 2022 r. organ pierwszej instancji skierował do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] pismo informujące o wszczęciu postępowania z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Pismem z 6 kwietnia 2022 r. Wiceprzewodniczący ZW NSZZ Policjantów woj. [...] poinformował Komendanta Wojewódzkiego, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] decyzją z 6 kwietnia 2022 r., nr 13/2022/VII wyraziło negatywną opinię w zakresie zwolnienia skarżącego we wnioskowanym trybie. Rozkazem personalnym z 28 kwietnia 2022 r., nr 1040/2022 Komendant Wojewódzki w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Organ pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie to nie zostało w ustawie sprecyzowane, ani też bliżej określone. Zdaniem organu nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Komendant Wojewódzki podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). W ocenie organu pierwszej instancji już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, narażało dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Skarżący, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego utracił przymiot "nieskazitelności charakteru". Jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa, tymczasem sam stał się podejrzany o popełnienie przestępstwa. Rozkazem personalnym z 30 czerwca 2022 r., nr 2055 Komendant Główny Policji (dalej "Komendant Główny" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji podzielając zawartą w nim argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nawet negatywne odniesienie się organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów do kwestii zwolnienia policjanta ze służby w Policji nie ma mocy wiążącej dla organów administracji rozstrzygających w przedmiocie zwolnienia ze służby. Stanowisko organizacji związkowej ma wyłącznie charakter konsultacyjny dla organu prowadzącego postępowanie. Stanowisko strony związkowej, niezależnie od jego treści, nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozostawieniem strony w służbie w Policji. Na powyższy rozkaz personalny skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., II SA/Wa 1591/22, skargę tę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy Policji w uzasadnieniach swych decyzji zasadnie wskazały przyczyny, z powodu których w okolicznościach niniejszej sprawy zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przede wszystkim skarżący jako policjant, któremu postawiono zarzuty dotyczące oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, utracił przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też jego pozostawanie w strukturach Policji, naruszyłoby ważny interes służby, wpłynęło demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także wpływało negatywnie na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Przy czym zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Ponadto w sprawie dotyczącej zwolnienia Policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw. WSA w Warszawie przychylił się również do stanowiska organów, że dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zależy od zasięgnięcia, a nie uzyskania opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. Zasięgnięcie tej opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Opinia związku zawodowego, niezależnie od jej treści (pozytywna czy negatywna), nie wiąże organu Policji. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a naruszenie: 1) art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, polegające na błędnym rozumieniu instytucji "zasięgnięcia opinii związku zawodowego Policji" jako warunku zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wyrażające się przyjęciem, że już samo uprzedzenie organizacji związkowej, a tym samym umożliwienie organizacji związkowej zajęcia stanowiska co do planowanego przez organ zwolnienie policjanta ze służby, czyni zadość przepisowi art. 43 ust. 3 ustawy o Policji; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na oddaleniu wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi prywatnych ekspertyz, podczas, gdy przeprowadzenie tego dowodu miało istotne znaczenie dla wykazania, że Komendant Główny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dochodząc do przekonania, iż: - samo postawienie skarżącemu zarzutu w postępowaniu prokuratorskim stanowi wystarczającą przesłankę do zwolnienia go ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, - ochronę interesu społecznego może zapewnić wyłącznie zwolnienie skarżącego ze służby i niedostatecznie rozważył, że dla ochrony interesu społecznego wystarczające będzie zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych, a przez to faktyczne odsunięcie go od tych czynności na czas toczącego się postępowania, w sytuacji, gdy z przedłożonych przez skarżącego ekspertyz wynika, iż istnieją poważne wątpliwości co do zasadności zarzutów stawianych skarżącemu w toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu odwoławczego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. W świetle powyższego przepisu zasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organizacji związkowej do merytorycznej wypowiedzi w kwestii zapowiedzianego zwolnienia policjanta ze służby. Organizacja związkowa ma tym samym prawo - bez podania przyczyn - uchylić się od wyrażenia omawianej opinii. Brak takiej opinii nie wyklucza jednak możliwości zwolnienia policjanta ze służby. Organ zwolnieniowy nie jest ponadto związany treścią opinii, nawet jeżeli zostanie ona przez organizację związkową przedstawiona. Wyrażenie opinii przez organizację zakładową związku zawodowego policjantów co do zamiaru zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji nie nosi cech współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. W takim bowiem przypadku nie występuje nałożony przepisem prawa materialnego obowiązek współdziałania organów, gdy przepisy te kształtują zakres właściwości organów powodując, że organy, które mają podjąć współdziałanie nie mogą wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz muszą to czynić z pomocą innego organu, a organy współdziałające, chociaż nie one wydają decyzję w sprawie, mają obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. W sytuacjach, których dotyczy art. 106 k.p.a., każdy z organów współdziałających podejmuje czynność w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi organ ma zająć stanowisko niezbędne do załatwienia sprawy (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 415, 416). Takie stanowisko jest od lat ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r., I OSK 2149/13, 5 lipca 2016 r., I OSK 111/15, 13 września 2023 r., III OSK 1626/22) i tak też treść powyższego przepisu została odczytana przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten przyjął bowiem, że przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obliguje organ do zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta w przedmiocie zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes, jednak nie uzależnia zwolnienia funkcjonariusza w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji od wydania opinii przez organ związkowy. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię. W sprawie nie został również naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., stosownie do którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji ma oczywiście prawo dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów w celu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne zatem tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez sąd własnych ustaleń faktycznych. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przedmiotem dowodu nie może być jakakolwiek opinia, w tym opinia prawna, gdyż nie stanowi ona dokumentu, a dowód z opinii nie jest dopuszczony zakresem zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (dowód z ekspertyzy), (por. wyroki NSA z: 1 września 2023 r., II FSK 2376/19, 30 czerwca 2023 r., III OSK 395/22). Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., I OSK 778/20). W niniejszej sprawie natomiast tego rodzaju sytuacja nie zachodziła. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być zatem oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; z 21 września 2010 r., I GSK 243/10; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. dodatkowo zauważyć można, że w postępowaniu administracyjnym organ nie jest uprawniony do szacowania czy zarzuty postawione skarżącemu są zasadne, czy też występują wątpliwości co do ich słuszności. Jest to zadanie przewidziane dla innych organów występujących w postępowaniu karnym. A to prowadzi do wniosku, że zgłaszane dowody, poza względami wskazanymi powyżej, nie mogły być przydatne w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Kwestie te zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w sprawie zwolnienia policjanta ze służby nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów postawionych temu policjantowi w toku postępowania karnego, w tym nie musi wykazywać winy funkcjonariusza. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.