III OSK 640/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 376/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2025 r., następnie sprostowanym postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 376/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent", "Prezydent Miasta", "organ", "skarżący kasacyjnie") w sprawie udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 14 października 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 14 października 2024 r. Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej, wskazując jako adresata pisma zarówno Urząd Miasta [...], jak i Prezydenta Miasta [...], domagając się informacji w zakresie: (-) podania liczby wszystkich wniosków złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami; (-) przekazania skanów wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku; (-) przekazania informacji w których z ww. spraw uznano roszczenia i wypłacono odszkodowanie oraz o wskazanie poszczególnych kwot odszkodowań; (-) przesłania informacji, w których z ww. spraw poszkodowany skierował pozew przeciwko Gminie Miasta [...] do sądu z uwagi na nieuwzględnienie roszczenia w całości lub części. Pismem z dnia 22 października 2024 r. Prezydent Miasta [...] poinformował wnioskodawcę, że: (-) nie są prowadzone osobne katalogi szkód z podziałem na kategorie np. szkody rowerowe; (-) przedmiotowe wnioski/zgłoszenia szkody (ewentualnie inne dokumenty, jeśli były składane wraz z wnioskiem/zgłoszeniem szkody), stanowią dokument prywatny, wytworzony przez podmiot dokonujący zgłoszenia szkody, który nie posiada przymiotu informacji publicznej. Jest to co prawda dokument skierowany do organu, jednakże dotyczy sfery faktów prywatnego podmiotu (osoby fizyczne] poszkodowanego) i stanowi materiał do oceny kierowanych wobec Gminy roszczeń; (-) zgodnie z powyższym niemożliwe jest wskazanie, wobec których z tych spraw wypłacono odszkodowanie wraz ze wskazaniem kwot odszkodowań; (-) zgodnie z powyższym niemożliwe jest wskazanie spraw, w których poszkodowany skierował sprawę do sądu. Stowarzyszenie w skardze na bezczynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniosło o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że obowiązek utrzymania dróg publicznych położonych na obszarze Gminy Miasta [...] oraz skutki nienależytego wykonywania tego obowiązku bez wątpienia należą do sfery publicznej działalności Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy drogi. Proces zgłaszania szkód został opisany na stronie internetowej Zarządu Dróg i Zieleni w [...] – jednostki budżetowej Gminy Miasta [...] adresem https://www.[...], na której udostępniono także formularze do wykorzystania przy zgłaszaniu szkód. Pomimo powyższego, organ nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na żądanie nr 1 – żądanie podania liczby wszystkich wniosków złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, organ odpowiedział, że nie są prowadzone osobne katalogi szkód z podziałem na kategorie np. szkody rowerowe. Zdaniem skarżącej odpowiedź ta nie stanowi realizacji wniosku. Informacją publiczną jest informacja, którą organ posiada. Wnioski o wypłatę odszkodowań, zgodnie z dostępną powszechnie na stronie Zarządu Dróg i Zieleni w [...] procedurą, trafiają do organu. Organ posiada zatem wiedzę o liczbie i treści składanych wniosków, w tym o dacie i miejscu zdarzenia, osobie poszkodowanego, doznanej szkody, okoliczności zdarzenia, w tym o rodzaju pojazdu, jakim poruszał się poszkodowany. Organ ma możliwość w bardzo prosty sposób, niewielkimi nakładami pracy weryfikując poszczególne zgłoszenia udostępnić informacją publiczną. Udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z żądaniem nr 1 wniosku, nie wymaga prowadzenia przez organ szczegółowego katalogu spraw. W odpowiedzi na żądanie nr 2 – żądanie przesłania skanów wniosków o wypłatę odszkodowania, organ podniósł, że wniosek o wypłatę odszkodowania, jako dokument wytworzony przez podmiot dokonujący zgłoszenia, stanowi dokument prywatny i jako taki nie stanowi informacji publicznej. Organ podniósł także, że zgłoszenie nie dotyczy sfery publicznej, a sfery prywatnej zgłaszającego. W pierwszej kolejności skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w kwestii udostępniania wezwań do zapłaty (a takim de facto jest zgłoszenie szkody) skierowanych przeciwko gminie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2719/14) jednoznacznie wskazał: "Kierowane ewentualnie do gminy noty obciążeniowe, czy skierowane przeciwko niej powództwa cywilne, czy też pisma przedsądowe, wiążące się z możliwością wszczęcia postępowania sądowego o zapłatę, o w tym "wezwanie do zapłaty", bezpośrednio dotykają materii związanej z funkcjonowaniem gminy, a w szczególności jej finansów, a więc finansów publicznych. Już choćby z tego powodu dotyczą sfery publicznej związanej zresztą z działaniem i majątkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Uzyskane informacje o omawianym charakterze, związane są nieodłącznie z funkcjonowaniem danej gminy i mogą służyć społecznej kontroli w zakresie prawidłowości jej działania. Z tych powodów nie można im odmówić charakteru informacji publicznej." Orzeczenie zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym - żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło konkretnego wezwania do zapłaty przeciwko gminie, na skutek którego toczyło się konkretne postępowanie sądowe o zapłatę przeciwko gminie. Okoliczność ta nie umniejsza waloru interpretacji przedstawionej w orzeczeniu do niniejszej sprawy. Skarżąca, jako organizacja społeczna, której statutowym celem są m. in. działania na rzecz poprawy warunków przemieszczania się rowerem po mieście i jego okolicach oraz podejmowanie działań służących poprawie bezpieczeństwa rowerzystów i niechronionych uczestników ruchu drogowego, poprzez swój wniosek korzysta z prawa do społecznej kontroli Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy dróg publicznych na obszarze Gminy Miasta [...] w zakresie w jakim stan dróg (w tym dróg rowerowych) realnie wpływa na sytuacje (w tym zdrowie i mienie) rowerzystów -niechronionych uczestników ruchu drogowego. Skarżąca podniosła także, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zgłoszenie szkody dotyczy jedynie sfery prywatnej zgłaszającego. Jak wskazano wyżej, zarządca drogi w ramach swej działalności publicznej odpowiedzialny jest za szkody wynikłe z nienależytej realizacji zadania publicznego, jakim jest utrzymanie dróg. Zgłoszenie szkody, pomimo wytworzenia go przez osobę trzecią, zawiera w swej treści opis zdarzenia drogowego, w tym miejsce i czas zdarzenia oraz uzasadnienie wskazujące w jaki sposób organ nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków (należących do sfery publicznej działalności organu) i swym działaniem bądź zaniechaniem doprowadził do powstania szkody. W odpowiedzi na żądanie nr 3 i 4, organ ograniczył swoją odpowiedź do enigmatycznych stwierdzeń, iż "zgodnie z powyższym nie jest możliwa realizacja żądania wniosku", co nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca z odpowiedzi nie jest w stanie wywieźć co konkretnie stoi organowi na przeszkodzie w udostępnieniu informacji publicznej. W orzecznictwie zgodny jest pogląd, że udostępnienie informacji publicznej niepełnej stanowi bezczynność organu, a właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku. Następnie pismem z dnia 7 listopada 2024 r. w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w dniu 14 października 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. do Urzędu Miasta [...] nie wypłynęły żadne wnioski o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowanymi byli rowerzyści. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej w pkt 1. wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 października 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie, 3) odstąpienie od zasądzenia zwrotu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w części, tj. co do kwoty 75 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w zakresie wniosku z pkt 1) odpowiedzi na skargę – potwierdza stan faktyczny sprawy zaprezentowany na stronie drugiej skargi. Ponadto wskazał, iż doręczonym skarżącej w dniu 8 listopada 2024 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej (ePUAP), udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną z pkt 1. wniosku z dnia 14 października 2024 r. Następnie wskazał, iż uczynił to po wniesieniu skargi a przed upływem terminu do jej przekazania, oraz że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie było rażąco duże, co uzasadnia twierdzenie o braku naruszenia prawa, któremu można by nadać miano rażącego. Nie bez znaczenia dla oceny stopnia zaistniałego w sprawie uchybienia po stronie organu jest także okoliczność, iż udzielenie odpowiedzi na pytanie z pkt 1 wniosku z dnia 14 października 2024 r. wymagało analizy treści ponad 25 zgłoszeń szkodowych skierowanych bezpośrednio do organu lub jego ubezpieczyciela we wnioskowanym okresie. W zakresie wniosku z pkt 2) odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że żądanie dotyczyło "przekazania skanów wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku". Wobec tak jasno sprecyzowanego żądania organ zmuszony był poinformować skarżącą, że same wnioski o wypłatę odszkodowań nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. W myśl bowiem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku ich udostępniać, a jedynie zawartą w nich informację publiczną. W rezultacie wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 39; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Następnie organ podniósł, że dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ podkreślił, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Należy zatem przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów prywatnych w postaci w jakiej zostały utrwalone nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Stanowisko to jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym bardziej uzasadnione, że dokumenty te w znacznej mierze zawierają również informacje, które dotyczą sfery faktów dotyczących podmiotów prywatnych, a zatem dane, które nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r, zdeterminowane były treścią tych pytań oraz treścią odpowiedzi na żądanie z pkt 2 wniosku. W każdym z tych pytań wnioskodawca żądał wskazania "w których z ww. spraw (...)". Umiejscowienie ich po żądaniu zawartym w pkt 2 wniosku nakazuje przyjąć, iż pod pojęciem "ww. spraw" należy rozumieć sprawy wynikłe z żądanych w pkt 2, a nieprzekazanych skarżącej przez organ wniosków. Z kolei użycie zaimka pytajnego "w których z" świadczy o żądaniu przez wnioskodawcę sprecyzowania niektórych elementów (wniosków) w grupie wszystkich elementów obejmującej wnioski o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, co miało nastąpić poprzez: 1) wskazanie wniosków inicjujących sprawy, w których wypłacono odszkodowania (pkt 3 wniosku) oraz 2) wniosków inicjujących sprawy, w których poszkodowany skierował sprawę do sądu (pkt 4 wniosku). Skoro zaś nie dokonano wyodrębnienia i przekazania skarżącemu żądanej przez niego grupy wniosków odszkodowawczych, to niemożliwym było sprecyzowanie elementów tej grupy według wskazań z pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r. Pismem z dnia 25 listopada 2024 r. skarżąca potwierdziła, iż otrzymała w dniu 13 listopada 2024 r. pismo o sygnaturze [...] mające stanowić realizację wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz oświadczyła, iż informacja zawarta w treści pisma o sygnaturze [...] jest informacją nieprawdziwą i jako taka nie stanowi realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że realizując pkt 1 wniosku, Prezydent Miasta [...] przesłał w dniu 13 listopada 2024 r. pismo mające stanowić realizację wniosku skarżącej o dostęp do informacji publicznej. Z pisma wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. do Urzędu Miasta [...] nie wpłynęły żadne wnioski o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami. Informacja ta jest nieprawdziwa. W dniu 19 stycznia 2024 r. członkini Stowarzyszenia [...] złożyła wezwanie do zapłaty - wniosek o wypłatę odszkodowań za szkody związane z utrzymaniem dróg w związku z jej wypadkiem rowerowym na ul. [...] w [...] (dowód: zanonimizowana kopia 1 strony wezwania do zapłaty z dnia 19.01.2024 r. zawierająca prezentatę potwierdzającą wpływ dokumentu). Z powyższego wynika, że od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. złożono co najmniej jeden wniosek o odszkodowanie. Nie można traktować jako informacji publicznej informacji, iż nie wpłynęły żadne wnioski o odszkodowanie, gdyż informacja ta jest fałszywa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r, zdeterminowane były treścią odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2. Organ uznał, iż skoro nie przekazał skarżącej żadnych wniosków (nawet gdyby takie istniały), to w konsekwencji nie miał obowiązku udzielania odpowiedzi na pytania z punktów 3 i 4. Zdaniem skarżącej takie podejście organu jest całkowicie niezrozumiałe. Wniosek we wszystkich punktach odnosi się do wszystkich przypadków złożenia przez poszkodowanego rowerzystę wniosku o odszkodowanie powstałe w wyniku wypadku, który miał miejsce wskutek nienależytego utrzymania dróg w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. Można przyjąć, że organ nie miałby obowiązku udzielenia odpowiedzi na pytania z pkt. 3 i 4, gdyby w ww. okresie nie złożono żadnego wniosku o odszkodowanie - wystąpienie na drogę sądową niemal zawsze poprzedza próba polubownego rozwiązania sporu, choćby w postaci wezwania do zapłaty. Niemniej, jak wskazano wyżej, informacja organu, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. nie złożono żadnego wniosku o wypłatę odszkodowania jest informacją nieprawdziwą i nie stanowi informacji publicznej. Organ pozostaje zatem w zwłoce także w zakresie odpowiedzi na pytania nr 3 i 4. Zważywszy, iż w postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność sąd z urzędu stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, iż przy ocenie charakteru bezczynności organu sąd powinien uwzględnić fakt udzielenia przez organ nieprawdziwej informacji w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej i próbę wprowadzenia skarżącej w błąd. Pismem z dnia 6 grudnia Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że przedłożona przez skarżącą pierwsza strona pisma zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty – wniosek o odszkodowanie dotyczący szkody osobowej związanej z utrzymaniem dróg" nie dowodzi nieprawdziwości informacji zawartej w treści pisma organu o sygnaturze SA. [...] stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2024 r. Pismo to skierowane zostało bowiem do Zarządu Dróg i Zieleni w [...], tj. jednostki budżetowej Gminy Miasta [...] będącej zarządem dróg gminnych, na czele której stoi Dyrektor. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2024 r. zaadresowany został zaś do Urzędu Miasta [...] - gminnej jednostki organizacyjnej obsługującej Prezydenta Miasta [...]. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni oraz Prezydent Miasta [...] to dwa odrębne od siebie podmioty, z których każdy jest zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Ponadto organ wskazał, że kwestia dotycząca tego, czy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodna jest ze stanem rzeczywistym nie może być przedmiotem oceny sądu w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie bezczynności. Ocenie sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2009 r., VIII SAB/Wa 19/09). Końcowo organ podtrzymał swoją ocenę pytań z pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r Z kolei pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. strona skarżąca wyjaśniła, że przesłała wniosek o dostęp do informacji publicznej na skrzynkę ePUAP Urzędu Miasta [...], gdyż, jak trafnie wskazał pełnomocnik organu w swym piśmie z dnia 6 grudnia 2024 r., urząd jest jednostką organizacyjną obsługującą Prezydenta Miasta [...] – organ wykonawczy gminy. Adresatem wniosku jest organ wykonawczy gminy - Prezydent Miasta [...] - co wyraźnie wynika z treści wniosku, w którym skarżąca expressis verbis wskazała, iż zwraca się "do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżąca podniosła, że zwróciła się o dostęp do informacji publicznej mając na względzie brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Stąd to Prezydent Miasta [...] - jako wskazany w ustawie organ pełniący funkcję zarządcy dróg publicznych - jest dysponentem informacji publicznej objętej wnioskiem. Ponadto skarżąca podkreśliła, że Prezydent Miasta [...] w żadnym piśmie skierowanym do skarżącej nie wskazywał, że nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej. Wszelkie odpowiedzi organu miały charakter merytoryczny. Końcowo strona skarżąca wskazała, że nawet przyjmując, iż udzielona pismem o sygnaturze [...] odpowiedź nie jest nieprawdziwa, gdyż odnosi się do wniosków, które wpłynęły "do Urzędu Miasta [...]", to nie stanowi ona pełnej i jednoznacznej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł organ zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej "skany wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 01.01.2024 r. do 30.09.2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku" stanowią informację publiczną; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podlegała ona oddaleniu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Prezydenta Miasta zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organy na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Stowarzyszenie nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Właśnie ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonych przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł przynieść zamierzonego i oczekiwanego rezultatu przez skarżący kasacyjnie organ. Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi błędną wykładnię ww. przepisów u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej "skany wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 01.01.2024 r. do 30.09.2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku" stanowią informację publiczną. Konstrukcja podniesionego zarzutu jest wadliwa, tym samym bezskuteczna. Wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię – aby mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). O nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia w zakresie "wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku" jako dotyczącego informacji mającej walor informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. okazał się niezasadny. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy również to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wyraził poglądu o tym, że dokumenty prywatne stanowią informacje publiczne i podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Natomiast wskazał wyłącznie na to, że: "(...) okoliczność, że zostały one sporządzone jako dokumenty prywatne nie wyklucza uznania ich za informacje publiczne". W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) upoważniły Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia niezasadności skargi kasacyjnej. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Stowarzyszenia o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną Stowarzyszenie sporządziło osobiście. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.