III OSK 6388/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ustrzyki Dolne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2144/20 w sprawie ze skargi Gminy Ustrzyki Dolne na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr DWST-WOOS.4021.73.2020.TR w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Ustrzyki Dolne kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2144/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Gminy Ustrzyki Dolne na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z 20 sierpnia 2020 r. nr DWST-WOOS.4021.73.2020.TR w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 13 marca 2020 r. Podkarpacki Kurator Oświaty wydał negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez Gminę Ustrzyki Dolne, z dniem 31 sierpnia 2020 r., Szkoły Podstawowej w Łobozewie z oddziałem przedszkolnym, zwanej dalej "Szkołą". Po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Ustrzyk Dolnych na to postanowienie, wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Edukacji Narodowej, zwany dalej także "Ministrem" utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910). W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że 17 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły z końcem roku szkolnego 2019/2020. Występując o wyrażenie opinii Burmistrz Ustrzyk Dolnych podniósł, że rosnące koszty utrzymania jednostek oświatowych w gminie oraz niekorzystny wskaźnik urodzeń zmusiły gminę do podjęcia zmierzających do dostosowania sieci szkolnej do liczby dzieci. Według informacji Burmistrza wszystkie zamieszkałe w obwodzie Szkoły dzieci będą dowożone z opiekunem do szkoły i przedszkola w Ustrzykach Dolnych autobusem miejscowego PKS, a czas przejazdu autobusu z najdalej położonej miejscowości w obwodzie Szkoły do szkoły i przedszkola w Ustrzykach Dolnych wynosi 30 minut. W ocenie Ministra zażalenie było nieuzasadnione. Minister w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, zauważył, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa oraz jako organu nadzoru pedagogicznego. Nadzór ten obejmuje w szczególności kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Art. 55 ust. 2 Prawa oświatowego, używając zwrotu "w szczególności", wskazuje tylko przykładowo sfery sprawowanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego. W ocenie organu II instancji kurator, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego, realizuje politykę oświatową państwa i zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w ust. 1 ww. artykułu. Powinien on ocenić propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki oraz uwzględnić wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Gmina Ustrzyki Dolne wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy obu instancji nie oceniły wszechstronnie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej gminy oraz ogranicza rolę samorządu gminnego w stanowieniu prawa lokalnego W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie. Organ potrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że rolą organu opiniującego nie jest wyłącznie ocena spełnienia wymagań określonych w art. 39 ust. 3 czy 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Za taką interpretacją przemawia zarówno wykładnia językowo-logiczna, jak i systemowa. Ustanowienie procedury obowiązku uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty świadczy o braku woli prawodawcy pozostawienia tej kwestii całkowicie w gestii samorządu. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze sama ingerencja organu administracji rządowej w zagadnienie zasadności likwidacji szkoły jest dopuszczalna. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie wszystkie kwestie wskazane w opinii poddają się kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie jest rolą sądu analiza odpowiedniego rozważenia przez organ administracji czynników takich, jak walory nauczania w niewielkich czy lepiej wyposażonych szkołach, zakres ograniczeń nauczania w klasach łączonych czy liczby uczniów, jaka miałaby uzasadniać celowość likwidacji szkoły. W razie rozbieżności stanowisko kuratora i jednostki samorządu terytorialnego z woli prawodawcy wynika właściwość kuratora w zakresie oceny danej kwestii. Z tych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ustrzyki Dolne, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 89 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ingerencja Kuratora Oświaty w kwestie zasadności likwidacji szkoły w świetle obowiązującego prawodawstwa jest dopuszczalna, podczas gdy wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, a organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, działa wyłącznie według kryterium legalności, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, skutkującą utrzymywaniem, w wyniku wyrażenia przez Kuratora Oświaty negatywnej opinii w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w Łobozewie z oddziałem przedszkolnym z siedzibą Łobozewie Dolnym ww. placówki oświatowej przez organ prowadzący, pomimo braku uczęszczających do niej uczniów. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że istotny wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy przejawia się w tym, że gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł podnoszone w skardze naruszenia przepisów, to uwzględniłby skargę skarżącego na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z 20 sierpnia 2020 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina Ustrzyki Dolne wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dopuścił ingerencję kuratora oświaty w kwestie zasadności likwidacji szkoły. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie kurator, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, działa wyłącznie wg kryterium legalności. W myśl wyroku TK z 8 maja 2002 r., K 29/00, każda negatywna opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły samorządowej powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Wskazano, że stanowisko to znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty. W piśmie z 29 listopada 2021 r. Minister Edukacji i Nauki (następca prawny Ministra Edukacji Narodowej) podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że sprawa stała się bezprzedmiotowa w zw. z uchwałą nr XLIV/566/21 z 25 sierpnia 2021 r. o likwidacji Szkoły Podstawowej w Łobozewie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z 134 § 1 p.p.s.a. "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że wyrażona przez Kuratora Oświaty negatywna opinia w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Łobozewie, pomimo braku uczęszczających do niej uczniów jest zgodna z prawem, nie mógł być więc skuteczny. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na str. 27 i 28) wyraził swoje stanowisko co do braku wpływu okoliczności związanych z przeniesieniem się od 1 września 2020 r. wszystkich uczniów uczęszczających wcześniej do Szkoły Podstawowej Łobozewie do innych szkół, na prawidłowość negatywnej opinii Ministra co do likwidacji tej szkoły. Zatem Sąd wyszedł poza granice sprawy określone postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym przez Ministra. Jednak to czy stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe, czy nie, nie może być przedmiotem rozważań Sądu kasacyjnego w ramach omawianego zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej podano skarżąca kasacyjnie Gmina w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogła skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań Ministra pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązującej ten organ, ani skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Zatem polemika skarżącej kasacyjnie Gminy z poglądem Sądu, negującym wpływ na wynik sprawy przeniesienia się wszystkich uczniów Szkoły Podstawowej Łobozewie od 1 września 2020 r. do innych szkół, w ramach zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogła odnieść pożądanego przez Gminę skutku. Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego. Słusznie bowiem zarzuca Gmina, że wiążące dla organu prowadzącego szkołę stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, a kurator oświaty jako organ nadzoru wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego działa wyłącznie według kryterium legalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska Sądu I instancji. Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Gmina we wniosku o wydanie opinii o likwidacji szkoły podstawowej z odziałem przedszkolnym, podnosiła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innych szkołach i dojazdu do nich. Gmina podkreśliła, że szkoły te dysponują lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za likwidacją szkoły w Łobozewie przemawiają również względy demograficzne i ekonomiczne. W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. Przy tym, zakwalifikowanie opinii kuratora oświaty jako aktu nadzoru stanowić będzie, że jedynym kryterium jego wydania jest ocena zgodności z prawem projektowanej uchwały organu gminy. W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 Prawa oświatowego, według którego zakładanie i prowadzenie oraz likwidacja m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale także i prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego). Nie ulega wątpliwości, że opinia pozytywna kuratora oświaty wydawana po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, stanowi przesłankę uzależniającą podjęcie kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły. Tym samym taka opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Jest więc ona formą władczego oddziaływania na przyszłą treść uchwały organu stanowiącego gminy. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 tej ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 tej ustawy). Zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego kurator oświaty wykonuje, w imieniu wojewody, wszystkie zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone nie tylko w Prawie oświatowym, ale także i w innych przepisach na obszarze danego województwa. Tym samym także prawidłowo wydana opinia na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego to opinia wojewody, w imieniu którego działa kurator oświaty. Działanie kuratora w imieniu wojewody wynika nie tylko z wyraźnej treści art. 51 ust. 1 ww. ustawy, ale także z zasady zespolenia administracji rządowej na obszarze województwa. W ramach tego zespolenia co do zasady wszystkie organy administracji podporządkowanej wojewodzie (i zespolonej, a takim jest także kurator oświaty) działają w imieniu organu zwierzchniego. Prawo oświatowe określa również granice nadzoru pedagogicznego. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 Prawa oświatowego). Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ta kompetencja kuratora oświaty kwalifikuje się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Co prawda w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy, tym niemniej powołany przepis art. 89 u.s.g. został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19). Należy zatem zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan (w:) B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje. Przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje na kryterium legalności jako jedyne kryterium w zakresie czynności nadzorczych, a art. 171 ust. 2 wymienia organy nadzoru, wśród których jest również wojewoda. Nie budzi wątpliwości, że kryterium władczego oddziaływania organów administracji rządowej na organy samorządu w zakresie wykonywania zadań własnych jest zatem legalność. Wynika to wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie w tym przepisie ustawodawca konstytucyjny określił organy nadzoru nad samorządem oraz kryterium nadzoru, ale nie oznacza to, że czynności nadzorcze podejmowane przez inne organy mogą być podejmowane na podstawie dowolnego kryterium, np. celowościowego. Każde władcze wkroczenie w działalność samorządu powinno się opierać na kryterium legalności i to niezależnie od tego, kto takie działanie podejmuje. W szczególności dotyczy to przypadku objętego niniejszą sprawą. Negatywna opinia kuratora oświaty stanowi przykład aktu nadzoru wobec rady gminy. Nie jest to bowiem opinia, którą rada gminy może nie uwzględnić przy podejmowaniu uchwały o likwidacji danej szkoły. Opinia ta ma charakter wiążący, co wynika z art. 89 ust. 3 ww. ustawy. Likwidacja szkoły jest możliwa tylko w przypadku wyrażenia opinii pozytywnej kuratora oświaty, a opinia negatywna uniemożliwia podjęcie uchwały o likwidacji danej szkoły publicznej. Wprawdzie kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad wykonywaniem zadań oświatowych, ale zakres tego nadzoru pedagogicznego został określony w art. 55, art. 56 i art. 60 Prawa oświatowego oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1658). Żaden z ww. przepisów nie przewiduje, aby zakresem nadzoru pedagogicznego objęte było wydawanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły publicznej. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego postanowienia Ministra, formami nadzoru pedagogicznego była: ewaluacja, kontrola, wspomaganie i monitorowanie. Pozwala to na wysunięcie wniosku, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej. Takim przepisem jest na przykład art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Potwierdza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy m.in. względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki. Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla tego pionu administracji publicznej, która zbudowana jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Natomiast samo powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych samorządu w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową. Taka wykładnia przytoczonych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w większości doktryny. Wynika z tego wyroku, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa. Zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego podstawą prawną wyrażania opinii przez kuratora oświaty w zakresie zamiaru likwidacji szkoły jest przestrzeganie przepisów zapewniających uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Tym samym tylko wyraźne wskazanie w opinii kuratora oświaty naruszenia konkretnego przepisu ograniczającego lub uniemożliwiającego uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego rodzaju stanowiłoby wystarczającą przesłankę do wydania opinii negatywnej w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej. Wszelkie przesłanki pozaprawne nie mogą być podstawą do wyrażenia opinii negatywnej. Końcowo trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 sygn. akt III OSK 2976/21 i z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20, pub. ONSAiWSA 2022/3/36). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., ponownie rozpozna skargę Gminy przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz Gminy Ustrzyki Dolne orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.