III OSK 635/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 128/25 w sprawie ze skargi E.Z. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz E.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 128/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z., zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku E.Z. z dnia 30 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: E.Z. wnioskiem z dnia 30 września 2025 r. zwróciła się do Burmistrza [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie informacji dotyczących realizacji przez organ obowiązku określonego w art. 41 ustawy - Prawo oświatowe, tj.: 1. czy w okresie od 1 maja 2025 r. do 30 września 2025 r. organ wydawał jakiekolwiek pisemne lub ustne zalecenia, polecenia, instrukcje bądź zlecenia dla pracowników Urzędu Miasta lub podległych jednostek organizacyjnych (w tym MOPS), czy wnioski do GOPS, które dotyczyły przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży?; 2. w przypadku twierdzącej odpowiedzi na pierwsze pytanie wniesiono o udzielenie informacji odnośnie do liczby dzieci w stosunku do których takie czynności zostały podjęte, a nadto udostępnienie: a) kopii wszystkich dokumentów (pism, notatek służbowych, protokołów, e-maili, wewnętrznych poleceń) dokumentujących wydanie tych zaleceń, poleceń lub instrukcji, b) kopii wszystkich dokumentów wytworzonych w wyniku tych czynności sprawdzających, w tym sprawozdań, raportów lub informacji zwrotnych przekazanych do Burmistrza. 3. nadto wniesiono o udostępnienie: a) rejestru lub wykazu wszystkich pism i informacji elektronicznych przekazanych przez organ do dyrektorów szkół podstawowych na terenie gminy w ww. okresie, w ramach realizacji obowiązku z art. 41 ustawy - Prawo oświatowe; b) kopii wszelkich obowiązujących w urzędzie wewnętrznych procedur, regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia 13 października 2025 r. poinformował, że: 1. w okresie od 1 maja 2025 r. do 30 września 2025 r. nie wydawał poleceń, zaleceń lub instrukcji dla pracowników UM lub podległych jednostek organizacyjnych (w tym MOPS), czy wniosków do GOPS, które dotyczyły przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży; 2. w zakresie dotyczącym pkt 2 wniosku, jako że czynności wskazane w pkt 1 nie były podejmowane, nie ma podstaw do udostępnienia wnioskowanych dokumentów; 3. w zakresie dotyczącym pkt 3 lit. a wniosku, wskazano że większość pism i informacji elektronicznych przekazywanych zawiera dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. nr 119, str. 1 ze zm.), wobec czego nie mogą być one udostępnione osobom, których te dane osobowe nie dotyczą. Co równie istotne, pisma dotyczące poszczególnych dzieci zapisywanych do szkoły podstawowej nie mają charakteru informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. określa rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. i łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Mając na uwadze powyższe, udostępnienie wskazanych pism i informacji byłoby naruszeniem przepisów u.d.i.p.; 4. w zakresie dotyczącym pkt 3 lit. b wniosku wskazano, że wykonywanie obowiązku z art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe następuje właśnie na podstawie ww. przepisu. Co więcej, obowiązkiem organu wynikającym z przytoczonej regulacji jest samo przekazywanie powziętych informacji do dyrektorów poszczególnych szkół podstawowych, zaś prawo oświatowe nie precyzuje sposobu weryfikacji tych informacji. Niemniej, organ zapewnił, że podjęte działania w tym zakresie są całkowicie zgodne z relewantnymi przepisami i mają na względzie szeroko rozumiany interes mieszkańców miasta [...]. W takich okolicznościach wnioskodawczyni wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 31 października 2025 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niespornym jest, że Burmistrz zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej. Odnośnie zaś zakresu przedmiotowego Sąd wyjaśnił, że główne żądanie sformułowane we wniosku z 30 września 2025 r. dotyczyło udostępnienia informacji w zakresie realizacji przez organ obowiązku określonego w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.; dalej: "ustawa - Prawo oświatowe"). W związku z tym WSA w Białymstoku wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, dyrektorzy publicznych szkół podstawowych kontrolują spełnianie obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodach tych szkół, a gmina kontroluje spełnianie obowiązku nauki przez młodzież zamieszkałą na terenie tej gminy, w tym odpowiednio: 1) kontrolują wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, a także współdziałają z rodzicami w realizacji obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3; 2) prowadzą ewidencję spełniania obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. W związku z tym każda gmina powinna weryfikować dysponowanie aktualnymi danymi o adresach zamieszkania. Należy zatem stwierdzić, że wniosek dotyczący realizacji obowiązku określonego w art. 41 ustawy - Prawo oświatowe, dotyczy informacji na temat trybu działania organu w zakresie wykonywania zadań publicznych, co stanowi informację publiczną. Następnie Sąd I instancji odniósł się do odpowiedzi organu na złożony wniosek, wskazując, że główne żądanie wniosku zostało doprecyzowane w pkt 3 szczegółowymi pytaniami, przy czym pytanie 1 zostało skorelowane z pytaniem 2. Udzielenie odpowiedzi na pytanie 2 uwarunkowane zostało pozytywną odpowiedzią na pytanie 1. Organ w zakresie pytania z pkt 1 udzielił odpowiedzi, że nie wydawał wskazanych we wniosku poleceń. W konsekwencji organ zwolnił się z żądania udostępnienia informacji dotyczącej liczby dzieci w stosunku do których takie czynności zostały podjęte oraz kopii wszystkich pism dokumentujących wydanie takich poleceń oraz wszelkich dokumentów wytworzonych podczas takich czynności sprawdzających (pkt 2). Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ podał, że faktem jest, że w żądanym we wniosku okresie zlecono czynności sprawdzające miejsca zamieszkania małoletniego K.Z. w związku z powzięciem wiedzy o możliwości złożenia przez jego matkę - skarżącą - fałszywego oświadczenia o miejscu zamieszkania małoletniego. Powyższe nie wynikało jednak z obowiązku aktualizacji ewidencji gminnej dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie SP [...], zaś odnosiło się do obowiązku przekazywania dyrektorom szkół podstawowych informacji dotyczących miejsca zamieszkania dzieci objętych obwodem danej placówki. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdzają, że w spornym okresie zlecono czynności sprawdzające miejsce zamieszkania co najmniej jednego dziecka. Przy czym organ odpowiedź odmowną w tym zakresie tłumaczy tym, że czynności te odnosiły się do obowiązku przekazywania dyrektorom szkół podstawowych informacji dotyczących miejsca zamieszkania dzieci objętych obwodem danej placówki, nie wynikały zaś z obowiązku aktualizacji ewidencji gminnej dzieci i młodzieży zamieszkującej w obwodzie SP [...]. Odnosząc się od tego Sąd I instancji wskazał, że istotnie pytanie nr 1 wniosku dotyczyło "przeprowadzenia czynności sprawdzających miejsce zamieszkania dzieci na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji dzieci i młodzieży". W ocenie Sądu, z obowiązkiem organu dotyczącym przekazywania dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacji o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat skorelowany jest jego obowiązek prowadzenia takiej ewidencji. A zatem rozgraniczenie tych czynności jest bezpodstawne i skutkowało udzieleniem informacji niezgodnej z prawdą. To zaś świadczy o bezczynności organu w zakresie pkt 1 wniosku. Pozytywna odpowiedź organu w zakresie pkt 1 obligowała go do ustosunkowania się do żądania z pkt 2 wniosku. Udzielając negatywnej odpowiedzi w zakresie pkt 1 organ uchylił się od odpowiedzi na to żądanie. Pozostaje zatem w bezczynności w zakresie pkt 2 wniosku. Kolejne, 3 pytanie dotyczyło udostępnienia rejestrów lub wykazów pism i informacji elektronicznych przekazanych przez organ do dyrektorów szkół w ramach realizacji obowiązku z art. 41 ustawy - Prawo oświatowe oraz kopii wszelkich obowiązujących w urzędzie wewnętrznych procedur określających tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży. Odnosząc się do wniosku w tym zakresie Sąd stwierdził, że organ nie wskazywał, że nie posiada wnioskowanych informacji. W zakresie pkt a pytania 3 organ odmówił udostępnienia wnioskowanych rejestrów, powołując się na ochronę danych osobowych oraz stwierdził, że pisma wymieniane pomiędzy nim a dyrektorami szkół podstawowych nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to tzw. dokumenty wewnętrzne. W ocenie organu, informację publiczną stanowi jedynie informacja dotycząca miejsca zamieszkania poszczególnych dzieci, a takie dane stanowią dane osobowe i nie podlegają udostępnieniu. Pisma i informacje elektroniczne wymienione w tym żądaniu odnoszą się do czynności zmierzających do zgromadzenia niezbędnych materiałów oraz informacji, aby w sposób kompetentny oraz rzetelny organ mógł wykonywać spoczywający na nim obowiązek wynikający z art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. WSA w Białymstoku nie podzielił jednak tego stanowiska. Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" wypracowane już w początkowym okresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (P 25/12; pub. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem: - wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (vide: w tej materii m.in. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); - korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (vide: w tej materii m.in. wyroki NSA z: 14 września 2012 r.; I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko. W świetle powyższego nie sposób zaakceptować poglądu organu, że wnioskowane przez skarżącą rejestry pism przekazanych przez organ do dyrektorów szkół są dokumentem wewnętrznym i w związku z tym nie mają waloru informacji publicznej. Skoro wnioskowane rejestry lub wykazy zostały sporządzone w ramach wykonywania ustawowych kompetencji na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe przez organ wykonujący zadania publiczne, to nie mogą stanowić dokumentu wewnętrznego. Przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Informacja publiczna może zatem dotyczyć również sfery faktów, a jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Warto podkreślić, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Przyjmuje się ponadto, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego klasyfikacja jako dokumentu urzędowego. Informacja pochodząca od organu władzy publicznej lub od funkcjonariuszy publicznych powinna być uzewnętrzniona i utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia. Zatem wbrew stanowisku organu żądanie zawarte w pkt 3 lit. a dotyczy informacji publicznej. Odnosząc się do stanowiska organu o braku możliwości udostępnienia tych rejestrów z uwagi na ochronę danych osobowych WSA w Białymstoku wskazał, że dane osobowe zawarte w dokumentach stanowiących informację publiczną mogą być zanonimizowane lub też może być wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji stwierdzenia, że podlegają one ochronie w oparciu o przesłankę prywatności. Z kolei odpowiedź w zakresie pkt 3 lit. b ma charakter wymijający i nie dotyczy zakresu żądania. Żądanie to dotyczyło udostępnienia kopii wewnętrznych procedur, regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży. Słusznie wywodzi skarżąca, że organ zignorował istotę żądania i zamiast udzielić informacji o istnieniu (bądź nieistnieniu) żądanych dokumentów, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że działa na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe i zapewnił, że jego działania są zgodne z prawem. Udzielnie odpowiedzi nie na temat stanowi o bezczynności organu. Z tych względów WSA w Białymstoku uznał, że organ pozostaje w bezczynności, lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ udzielił odpowiedzi, co prawda w nieprawidłowy sposób, ale uczynił to z zachowaniem 14- dniowego terminu. W dniu 23 stycznia 2026 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Burmistrz [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe i pozbawione szczegółowych wyjaśnień uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które w rzeczywistości odnosi się do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niemniej brak jest szczegółowego wyjaśnienia, bowiem stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opiera się o konkluzje zasadniczo zgodne ze stanowiskiem skarżącej z pominięciem racji przedstawionych w pismach organu, podczas gdy przywołana linia orzecznicza, w tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy wyrażone w doktrynie, na których treść powołuje się Sąd I instancji co do zasady są zgodne ze stanowiskiem organu, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji nie spełnił wszystkich przesłanek określonych w art. 141 P.p.s.a., uniemożliwiając organowi rzeczywiste zrozumienie motywów i przyczyn uwzględnienia skargi, podczas gdy stanowisko organu przedstawione przed Sądem I instancji w świetle poglądów doktryny przywołanych przez Sąd I instancji powinno zostać uwzględnione, a skarga oddalona; 2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu bezczynności organu, mimo że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie, odpowiedź obejmowała wszystkie elementy wniosku, zawierając zarówno informacje pozytywne, jak i odmowę opartą na przesłankach materialnoprawnych, co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość uznania organu za bezczynny, nawet jeśli wnioskodawca nie zgadza się z treścią lub zakresem odpowiedzi, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, uznając za zasadne i zgodne ze stanem faktycznym stanowisko skarżącej i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie objętym skargą, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność oddalenia skargi; 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic kontroli sądowoadministracyjnej, polegające na zastąpieniu oceny legalności działania organu oceną celowości i zasadności jego stanowiska, a co za tym idzie de facto przesądzeniu, jakie informacje organ powinien uznać za publiczne i w jaki sposób je udostępnić, co w konsekwencji prowadzi do wkroczenia przez Sąd I instancji w sferę zastrzeżoną dla organu administracji, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji przychylając się do stanowiska skarżącej nie uwzględnił stanowiska i faktów przedstawionych przez organ, nie oceniając zgodności działania organu z obowiązującymi przepisami, ale konsekwencję jego działań w postaci nieuzyskania przez skarżącą informacji żądanych, mimo że nie to winno być przedmiotem rozważań Sądu na kanwie przedmiotowego stanu faktycznego; 4. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rejestry lub wykazy korespondencji kierowanej przez Burmistrza do dyrektorów szkół podstawowych, wewnętrzne procedury, regulaminy lub praktyki organizacyjne dotyczące weryfikacji danych w ewidencji dzieci i młodzieży stanowią informację publiczną, podczas gdy w rzeczywistości mają one charakter dokumentów wewnętrznych, służących wyłącznie organizacji pracy organu i realizacji zadań techniczno-ewidencyjnych, a nie wyrażaniu stanowiska organu w sprawach publicznych ani kształtowaniu sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącej, odmawiając przekazania żądanych dokumentów w zakresie, w jakim należy je uznać za dokumenty wewnętrzne, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie podlegają udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p.; 5. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne niezastosowanie i nieuznanie, że wnioskowane informacje w sposób nierozerwalny związane są z danymi osobowymi dzieci i ich rodzin, anonimizacja w realiach sprawy nie prowadziłaby do realnej ochrony prywatności, a jedynie do pozornego "odtajnienia" treści, których sens opiera się na identyfikowalnych okolicznościach faktycznych, co prowadzi do nieuprawnionego uprzywilejowania prawa do informacji kosztem konstytucyjnie chronionego prawa do prywatności, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji nie dostrzegł bezpośredniego powiązania danych osobowych osób trzecich z danymi, których udostępnienia żądała skarżąca, co stanowi naruszenie przepisu, a nadto konstytucyjnego uprawnienia do prywatności przewidzianego dla każdego i nie ustępującego zasadzie transparentności oraz prawu do informacji publicznej; 6. art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda czynność sprawdzająca miejsce zamieszkania dziecka, każda wymiana informacji z dyrektorem szkoły, jest elementem "aktualizacji ewidencji dzieci i młodzieży", podczas gdy przepis ten nakłada na organ jedynie obowiązek przekazywania informacji dyrektorom szkół, a nie prowadzenia sformalizowanych procedur kontrolnych ani tworzenia dokumentacji o charakterze publicznoprawnym, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji błędnie dokonał nieuprawnionego rozszerzenia zakresu obowiązków organu, a tym samym zakresu informacji publicznej, do której przekazania organ byłby zobowiązany, podczas gdy organ jedynie przekazuje stosowne informacje do dyrektora placówki oświatowej, nie dokonując samodzielnie aktualizacji ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie wobec nieprawidłowego umocowania pełnomocnika, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przed przystąpieniem do rozważań odnoszących się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza [...] w ocenie skarżącej, podlegać winna bezwzględnemu odrzuceniu z uwagi na nieusunięte w terminie braki w zakresie umocowania pełnomocnika. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi w dniu 2 stycznia 2026 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi kasacyjnej upływał dla organu z dniem 2 lutego 2026 r., jako że 1 lutego 2026 r. przypadał w niedzielę. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona i wniesiona w dniu 23 stycznia 2026 r. Załączone do niej pełnomocnictwo zostało wystawione przez Burmistrza w dniu 6 lutego 2026 r. Powyższe jednoznacznie dowodzi, że pełnomocnictwo zostało udzielone, a rzekome czynności potwierdzone, już po bezpowrotnym upływie ustawowego terminu na wniesienie skargi kasacyjnej, co powinno skutkować odrzuceniem takiej skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 178 P.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ z akt sprawy wynika, że Burmistrz złożył skargę kasacyjną w dniu 23 stycznia 2026 r. (k. 66-95 akt sądowoadministracyjnych). Do skargi tej załączył pełnomocnictwo (k. 97 akt sądowoadministracyjnych). Następnie wobec nieprawidłowego oznaczenia skarżącego kasacyjnie w skardze kasacyjnej Przewodniczący Wydziału II WSA w Białymstoku wezwał skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia skargi kasacyjnej poprzez prawidłowe wskazanie podmiotu, który wniósł skargę kasacyjną, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej (k. 104 akt sądowoadministracyjnych). W zakreślonym terminie skarżący kasacyjnie uzupełnił brak formalny wskazując podmiot wnoszący skargę kasacyjną oraz dołączając pełnomocnictwo z właściwie określonym skarżącym kasacyjnie. W takiej sytuacji wbrew zarzutom strony w sprawie nie można uznać, że pełnomocnictwo zostało wystawione przez Burmistrza dopiero w dniu 6 lutego 2026 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego zasadność, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie jest jednak zasadny. Przypomnieć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że są one niezasadne z uwagi na wadliwość konstrukcyjną. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma charakter wynikowy, określa jedynie formułę części kompetencji jurysdykcyjnej sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować istoty sformułowanych przez WSA ocen, na podstawie których pozytywnie zweryfikowano postawiony w skardze zarzut bezczynności. Stanowisko sądu administracyjnego w tym przedmiocie można podważać na podstawie zarzutów opartych na przepisach u.d.i.p., względnie - w odpowiednim układzie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesienie zarzutu błędnego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bez jednoczesnego, związkowego powołania się na naruszenie przepisów wyznaczających tryb, reguły i zasady udostępniania informacji publicznej jest z założenia nieskuteczne. Działając w ten sposób nie podważa się bowiem ocen, co do zasadności zarzutu spóźnionej reakcji na wniosek o udostępnienie informacji, lecz samą formułę procesową jego uwzględnienia w wydanym przez WSA wyroku. Z analogicznej perspektywy negatywnie należało się odnieść do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15). Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy, że zarzut obrazy art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny. Po pierwsze, Sąd I instancji nie postawił tezy, że żądania zawarte w punkcie 3 lit. b wniosku z dnia 30 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowią informację publiczną. WSA w Białymstoku odnosząc się do udzielonej przez organ odpowiedzi w zakresie żądania zawartego w pkt 3 lit. b wskazał jedynie, że "odpowiedź w zakresie pkt 3 lit. b ma charakter wymijający i nie dotyczy zakresu żądania. Żądanie to dotyczyło udostępnienia kopii wewnętrznych procedur, regulaminów lub zarządzeń, które określają tryb i sposób weryfikacji danych w gminnej ewidencji dzieci i młodzieży. Słusznie wywodzi skarżąca, że organ zignorował istotę żądania i zamiast udzielić informacji o istnieniu (bądź nieistnieniu) żądanych dokumentów, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że działa na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe i zapewnił, że jego działania są zgodne z prawem. Udzielnie odpowiedzi nie na temat stanowi o bezczynności organu" (s. 16 uzasadnienia wyroku). Tak więc Sąd I instancji uznał, że skarżący kasacyjnie w istocie nie odpowiedział na pytanie wnioskodawczyni. Natomiast w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie oceniono charakteru tego rodzaju dokumentów. Po drugie, gdy chodzi o rejestry lub wykazy korespondencji kierowanej przez Burmistrza do dyrektorów szkół podstawowych pojęcie "dokumentu wewnętrznego" na tle stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjęły, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, 6 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 739/25 i 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1807/25). Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc ma cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Tak więc dokument wewnętrzny nie dotyczy spraw publicznych, ponieważ jego treść dotyczy tylko podmiotu, który go wytworzył lub ma charakter projektowy, niezobowiązujący, dopiero przygotowujący jakieś rozstrzygnięcie. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że słusznie zauważył WSA w Białymstoku, że dokumenty wymienione w pkt 3 lit. a wniosku z dnia 30 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi, ponieważ nie jest spornym, iż są one dokumentami urzędowymi oraz zostały wytworzone w ramach ustawowych kompetencji statuowanych w art. 41 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe. Obowiązki te dotyczą podmiotów spoza administracji, tj. rodziców i dzieci w zakresie wykonywania obowiązku szkolnego. W tym zakresie udostępnienie danych w postaci rejestru lub wykazu wszystkich pism i informacji elektronicznych przekazanych przez organ do dyrektorów szkół podstawowych na terenie gminy w okresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w ramach realizacji tego obowiązku pozwala ocenić czy i w ogóle właściwy organ wykonywał taki obowiązek oraz sposób jego realizacji. Udostępnienie takich informacji pozwala zatem ocenić społeczeństwu jak, w tym z jaką częstotliwością, określony organ (w sprawie Burmistrz) wykonuje nałożone na niego obowiązki w zakresie kontroli wykonywania przez rodziców obowiązku szkolnego. Sąd I instancji nie naruszył również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać należy, że jeżeli żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dane podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności lub ochronę danych osobowych, a udostępnienie informacji poprzez anonimizację danych osobowych nie jest możliwe - wówczas należy na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji. W tym zakresie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane przez niego dane nie mogą zostać udostępnione (tak jak uczynił to skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 13 października 2025 r.) nie jest prawidłowym załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie nie doszło również do obrazy art. 41 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji nie uznał, że "każda czynność sprawdzająca miejsce zamieszkania dziecka, każda wymiana informacji z dyrektorem szkoły, jest elementem "aktualizacji ewidencji dzieci i młodzieży". Określenia w tym zakresie zawarte na s. 11-13 uzasadnienia odnoszą się jedynie do twierdzeń stron postępowania, które zawierały takie stwierdzenia. Natomiast WSA w Białymstoku prawidłowo uznał, że organy wykonawcze gminy są zobowiązane przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych informacje o aktualnym stanie i zmianach ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 41). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 w zw. z at. 205 § 2 P.p.s.a.