III OSK 630/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 992/21 w sprawie ze skargi X. z siedzibą w O. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr DP-420/399/2021/sj w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz X. z siedzibą w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 19 października 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 992/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X. z siedzibą w O. (dalej jako: Stowarzyszenie) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że postanowieniem z 24 lutego 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. z siedzibą w G. administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organ I instancji, odwołując się do przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wskazał, że charakter postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie przemawia za tym, aby zasadnym było, ze względu na interes społeczny, dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, gdyż postępowanie to nie będzie rozstrzygać zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Na skutek wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, powołując się na obowiązującą regulację prawną i orzecznictwo sądowoadministracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono min., że wymiar kary ma znaczenie dla ochraniania dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazu i ładu przestrzennego oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń, zaś surowość represji zastosowanej wobec [...] będzie rzutować na przestrzeganie przepisów ochrony środowiska i gospodarowania odpadami w przyszłości przez ten [...] i inne podmioty prowadzące podobną działalność. Wskazano, że kwestie te zdecydowanie leżą w interesie społecznym, rozumianym zarówno jako interes społeczności lokalnej, jak i wspólnoty narodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA stwierdził, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wskazano, że bezspornym jest, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu", zaś sformułowany w KRS przedmiot działalności i cele skarżącego Stowarzyszenia dały podstawy do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie spełnia przesłanki wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego. Podano, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednak udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, ani nie może powodować naruszenia sfery prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Podniesiono, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie koresponduje z założeniami funkcjonowania Stowarzyszenia, jak i jego zadaniami statutowymi. Postępowanie to nie rozstrzyga bowiem zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego, lecz ma wyłącznie charakter sankcyjny i następczy w stosunku do działania podmiotu. W związku z tym WSA stwierdził brak interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia, gdyż nie uprawdopodobniło ono, aby swoim udziałem w tym postępowaniu miało aktywnie się przyczynić do ochrony wskazanych w statucie dóbr. Podniesiono przy tym, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności, gdyż w przeciwnym wypadku organizacje społeczne miałyby możliwość udziału w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami inspekcji ochrony środowiska, w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, co wydłużałoby czas postępowania administracyjnego i byłoby sprzeczne z jego ekonomiką i racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 31 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię zakładającą, że interes społeczny uzasadniający udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z celów statutowych tej organizacji, - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny zarzutów skargi w kontekście dyrektyw prewencyjnych kary administracyjnej (art. 189d k.p.a. oraz art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) i przeznaczenia kar administracyjnych na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (art. 201 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), a tym samym nierozpoznanie skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniając przesłankę interesu społecznego WSA niezasadnie odwołało się do celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie mieszanie kryteriów oceny przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. nie mieści się w granicach językowej wykładni tego przepisu, gdyż wskazana norma statuuje dwa oddzielne wymogi, których łączne spełnienie pozwala na udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Z regulacji tej nie wynika, aby cel statutowy miał jednocześnie wyrażać interes społeczny. Wskazano, że ratio legis ograniczenia udziału organizacji społecznych tylko do takich postępowań, gdzie ich obecność jest uzasadniona interesem społecznym, jest jednolicie dekodowane w orzecznictwie jako zabezpieczenie przed wykorzystywaniem tej instytucji do reprezentacji partykularnych interesów samej organizacji lub innych indywidualnie oznaczonych osób. Ponadto zarzucono, że WSA nie odniósł się do argumentacji skarżącego przedstawionej w skardze odnośnie do tego, że art. 189d k.p.a. oraz art. 199 ustawy o odpadach, choć nie przewidują wprost dyrektyw prewencyjnych, to kryteria takie wynikają z przesłanek określania wysokości kary, choćby z kwestii recydywy. Zatem istotą kary administracyjnej jest funkcja odstraszająca. W związku z tym surowość represji będzie rzutować na przestrzeganie przepisów ochrony środowiska i zgodne z prawem gospodarowanie odpadami w przyszłości przez [...] i inne podmioty prowadzące podobną działalność, co zdecydowanie leży w interesie społecznym. Podniesiono ponadto, że środki z kary administracyjnej zasilą Fundusz Ochrony Środowiska. Zatem im wyższa kara zostanie wymierzona, tym więcej można będzie sfinansować i zrealizować przedsięwzięć służących ochronie środowiska, a w ten sposób interes społeczeństwa, polegający na finansowaniu działań proekologicznych przemawia za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie odnosząc się w ogóle do wskazanej argumentacji, WSA nie zgłębił istoty skargi i wątpliwości strony wobec kwestionowanej decyzji, a rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli, gdyż WSA nie umotywował odmowy przyznania racji stanowisku skarżącego, tym samym ograniczając jego gwarancje procesowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zatem najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny zarzutów skargi w kontekście dyrektyw prewencyjnych kary administracyjnej i przeznaczenia kar administracyjnych na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie ma uzasadnienie wyroku. Jego treść winna bowiem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20). Sąd nie może także ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu, lecz winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez organy administracji, w tym także w kontekście argumentacji Stowarzyszenia zawartego w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji skupił się głównie na wyjaśnieniu, z jakich względów uznał, że żądanie skarżącego Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jego celami statutowymi, szczegółowo je opisując. Okoliczność ta nie była jednak kwestionowana przez organy i nie była przedmiotem skargi. Natomiast odnosząc się do przesłanki istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu, Sąd I instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowe postępowanie nie koresponduje w żaden sposób z założeniami funkcjonowania Stowarzyszenia oraz, że w żaden sposób Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, aby swoim udziałem w postępowaniu miało aktywnie przyczynić się do ochrony wskazanych w statucie dóbr. Jednakże Sąd I instancji nie tylko nie wskazał, z jakich powodów uznał, że badanie interesu społecznego Stowarzyszenia należy ograniczyć wyłącznie do zakresu jego zadań statutowych, ale też nie poddał ocenie wszystkich argumentów przedstawianych przez skarżącego kasacyjnie, które w jego ocenie świadczą o istnieniu interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA nie odniósł się bowiem do podnoszonej kwestii dotyczącej prewencyjnego charakteru kary administracyjnej zarówno w stosunku do podmiotu ukaranego, jak i innych podmiotów korzystających ze środowiska. Nie poddał także analizie argumentu skarżącego Stowarzyszenia, że środki z kar administracyjnych zasilają Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, który finansuje przedsięwzięcia służące ochronie środowiska. Przy czym zupełne pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku WSA nie pozwala ocenić, czy Sąd I instancji uznał, że także te okoliczności nie stanowią o istnieniu interesu społecznego skarżącego, czy też w ogóle nie mają one znaczenia dla oceny jego istnienia. W związku tym nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał oceny wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności oraz nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.