III OSK 629/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2021 r. II SA/Wa 1256/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Zielonej Górze z 3 grudnia 2020 r. nr OZ-DZ-412-157-3/20, 2. zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (u.z.s.z.) w zakresie, w jakim do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm w dniu wskazanym przez żołnierza i w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z. oraz obrazę art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i decyzji organu I instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. ma literalne zastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z. oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu literalnego brzmienia art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przyjęcie, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej uwzględniającej wartość przysługującego żołnierzowi lokalu należy przyjąć ilość norm mieszkaniowych przysługujących mu w dniu przez niego wskazanym, bez uwzględnienia zdarzeń mających miejsce po tym dniu, jest sprzeczne z samą instytucją odprawy mieszkaniowej, którą co do zasady nabywa się z dniem zwolnienia ze służby wojskowej. Należy zatem podnieść, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.z.s.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. W przepisie tym określono także zasady obliczania i wypłacania odprawy, w tym w pkt 3 tego ustępu podano, że wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do art. 47 ust. 2 u.z.s.z. dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 4-6, oraz przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów:(...). Prawidłowe zatem jest uznanie przez Sąd I instancji, że stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Za przyjęciem interpretacji przedstawionej przez WSA przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także historyczna, uwzględniająca zmiany dokonywane przez ustawodawcę w odniesieniu do kwestii "ilości norm". Należy bowiem zauważyć, że do 30 czerwca 2010 r. odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną (art. 47 ust. 2 u.z.s.z. w wersji wówczas obowiązującej), zaś dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3 (art. 47 ust. 1 pkt 4 u.z.s.z. w wersji do 30 czerwca 2010 r.). Nie ulegało zatem wątpliwości, że należało uwzględnić ilość norm przysługujących na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Następnie ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) zmieniono brzmienie art. 47 ust. 2 i wprowadzono zapis, na mocy którego upoważniono dyrektora oddziału regionalnego do wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Jednocześnie w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. wskazano, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej (...)". Zatem nowelizacją tą ustawodawca nie tylko zmienił tryb przyznawania odprawy z umownego na decyzyjny, ale ustalając zasady przyznawania odprawy wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi w dniu wydania decyzji. Następną zmianę art. 47 ust. 2 u.z.s.z. dokonano na mocy art. 107 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), wprowadzając zapis, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Jednocześnie zmieniono także brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" (w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ustawy z 10 lipca 2015 r.). Skoro zatem ustawodawca zmieniał zasady dotyczące dnia, na który należało uwzględniać ilość norm należnych żołnierzowi z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej" na zapis "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że było to celowe działanie ustawodawcy, które miało na celu doprecyzowanie przedmiotowego przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia także kolejna nowelizacja, która została wprawdzie dokonana już po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem nie mogła stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia i tym samym oceny Sądu, ale potwierdza stanowisko WSA, że działanie ustawodawcy polegające na przyznaniu żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działanie celowym i zamierzonym. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 655) dokonano kolejnej nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. na mocy której do użytego zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodano sfomułowanie: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej". Zatem w obecnym stanie prawnym ustawodawca sam usunął wszelkie wątpliwości co do daty, na jaką należy uwzględniać ilość przysługujących żołnierzowi norm. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przyjęcie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. zaprezentowanej przez organ prowadziłoby do uznania, że użyty w tym przepisie zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" byłby zbędny. Natomiast Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Podobne poglądy są prezentowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, wyroki NSA z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17). Ponadto, niezależnie od przyjętych obecnie rozwiązań legislacyjnych, jednoznacznie wskazujących na intencje ustawodawcy, należy zauważyć, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do pogorszenia sytuacji faktycznej żołnierza, zwłaszcza legitymującego się długim stażem służby, którego stan osobowy zmniejszył się na skutek różnych okoliczności, w tym np. na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z.). W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z. potwierdza prawidłowość wykładni przyjętej przez Sąd Instancji art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., która służy promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając go od wskazanych wyżej okoliczności. Na tę kwestię także wskazano w wyżej powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III OSK 5108/21. Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5108/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także argumentacji organu, że interpretacja przyjęta przez WSA art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. jest sprzeczna z ratio legis regulacji dotyczącej odprawy mieszkaniowej, która w ocenie organu ma pomóc żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej rodziny po zakończeniu służby, a zatem potrzeb aktualnych, a nie potrzeb, które istniały wcześniej (w dniu wskazanym), gdyż w dniu wskazanym żołnierz potrzeby te mógł mieć zaspokojone poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, wypłatę świadczenia mieszkaniowego czy przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1 u.z.s.z. odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Zatem nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie można uwzględniać ilości norm na dzień wskazany przez żołnierza, gdyż w tym dniu mógł mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez przydział kwatery, skoro sam ustawodawca nie traktuje zamieszkania w kwaterze za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza. Odprawa mieszkaniowa nie przysługuje także w przypadkach określonych w art. 23 ust. 6 i art. 21 ust. 6 u.z.s.z. (art. 23 ust. 9 u.z.s.z.), czy w przypadku, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 u.z.s.z. Zatem okoliczności wskazywane przez organ jako świadczące o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w dacie wskazanej przez żołnierza, w ogóle pozbawiają żołnierza prawa do otrzymania odprawy mieszkaniowej, niezależnie od momentu, w którym wystąpiły. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że odprawa ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe aktualne na dzień zwolnienia nie znajduje żadnych podstaw prawnych. W tych okolicznościach niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, gdyż prawidłowo Sąd I instancji uznał, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej stan rodziny żołnierza jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).