III OSK 625/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 317/25 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w D. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w D. na rzecz B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 listopada 2025 r. (III SAB/Gl 317/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę B. S. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w D. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Podstawę wydania tego wyroku stanowiły następujące okoliczności sprawy. Wnioskiem z 10 czerwca 2025 r., przesłanym pocztą elektroniczną, skarżący wystąpił do Spółki o udostępnienie: po pierwsze, pełnego rejestru umów zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi; po drugie, pełnego wyciągu (zestawienia operacji) z jedynej karty płatniczej wykorzystywanej na potrzeby bieżącej działalności Spółki, za ten sam okres. Wnioskodawca nawiązał do pisma Spółki z 27 maja 2025 r., w którym wskazano, że Spółka na bieżąco dokonuje rejestracji umów oraz korzysta z jednej karty płatniczej. Zażądał przesłania informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. Pismem z 24 czerwca 2025 r. Spółka poinformowała, że zestawienie zawartych przez nią umów oraz szczegółowe zestawienie transakcji kartą płatniczą stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i dlatego nie mogą zostać ujawnione. Powołała się również na nadużycie prawa do informacji publicznej. Jednocześnie wyraźnie zastrzegła, że jej pismo nie stanowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz jedynie informację o prawnych i faktycznych aspektach sytuacji wywołanej wnioskiem. W skardze z 7 lipca 2025 r. B. S. zarzucił Spółce bezczynność. Wniósł o jej stwierdzenie, zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że Spółka nie udostępniła informacji ani nie wydała rozstrzygnięcia przewidzianego w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że jest spółką gminną, ale nie została upoważniona na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do wydawania decyzji administracyjnych. Zaprzeczyła, aby prowadziła odrębny rejestr umów. Według Spółki rejestracja umów przez właściwą komórkę organizacyjną nie jest równoznaczna z prowadzeniem takiego rejestru. Wskazała ponadto, że dla transakcji kartą nie jest prowadzony odrębny rachunek bankowy, a ich wyodrębnienie wymagałoby przygotowania informacji przetworzonej. Podtrzymała także stanowisko o objęciu żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji przyjął, że żadne z obu żądań nie dotyczy informacji publicznej. W odniesieniu do rejestru umów uznał, że Spółka takiego rejestru nie prowadzi, a wnioskodawca nie określił, jakie elementy miałby on zawierać. Wniosek ocenił zatem jako nieprecyzyjny. W odniesieniu do wyciągu z karty płatniczej WSA odwołał się do wyroku NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16 i stwierdził, że wyciąg bankowy jest dokumentem prywatnym, którego postać nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W skardze kasacyjnej B. S. zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W jego ocenie żądane informacje dotyczą działalności podmiotu publicznego oraz sposobu gospodarowania pozostającym w jego dyspozycji majątkiem, dlatego mają charakter informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zakwestionował także ustalenie o nieistnieniu rejestru i ocenę wniosku jako nieprecyzyjnego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. ani przesłanka odrzucenia skargi, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. Zarzuty obu podstaw kasacyjnych zmierzają do podważenia oceny, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru publicznego. Pozostają ze sobą w ścisłym związku i dlatego mogą zostać rozpoznane łącznie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd powinien ustalić, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 u.d.i.p., czy posiada żądaną informację, czy informacja dotyczy sprawy publicznej oraz czy wniosek został załatwiony w jednej z form przewidzianych ustawą. Przesłanki te są ze sobą powiązane. Ustawa nie ustanawia jednak kolejności, w której sąd ma je badać. Sam fakt, że WSA rozpoczął rozważania od przedmiotu wniosku, nie stanowi zatem uchybienia mogącego uzasadniać uchylenie wyroku. Wadliwa była natomiast ocena obu żądań oraz pominięcie znaczenia prawnego statusu Spółki. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa między innymi na osobach prawnych, w których jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, a także na podmiotach wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. WSA odnotował, że P. S.A. jest spółką gminną, lecz nie ocenił tej okoliczności na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma w Spółce pozycję dominującą, Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych. Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma tu znaczenia. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wynika bowiem bezpośrednio z art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie z powierzenia Spółce kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość odnosząca się do sprawy publicznej. O jej kwalifikacji decydują treść i funkcja informacji, nie zaś rodzaj nośnika, sposób jej utrwalenia ani to, czy dokument został sporządzony przez podmiot zobowiązany. Katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter przykładowy. Obejmuje w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych oraz o majątku publicznym i sposobie gospodarowania nim. Na tym tle nie można podzielić stanowiska WSA dotyczącego pierwszego punktu wniosku. Żądanie "pełnego rejestru umów zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi" wskazuje zarówno przedmiot informacji, jak i ramy czasowe. Nie jest ono oczywiście niezrozumiałe. Wnioskodawca nawiązał przy tym do wcześniejszej informacji Spółki o bieżącej rejestracji umów. Nie było zatem podstaw do uznania, że nie złożył wniosku w rozumieniu u.d.i.p. Trafne jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na każdy podmiot zobowiązany obowiązku prowadzenia odrębnego rejestru umów. Nie przesądza to jednak ani o nieistnieniu takiego zestawienia u konkretnego podmiotu, ani o niepublicznym charakterze danych w nim zawartych. Spółka w piśmie z 24 czerwca 2025 r. nie poinformowała, że nie posiada rejestru. Przeciwnie, odmowę przekazania zestawienia umów uzasadniła tajemnicą przedsiębiorstwa. Dopiero w odpowiedzi na skargę twierdziła, że rejestracja umów odbywa się w poszczególnych komórkach, bez prowadzenia odrębnego rejestru. Wobec tych rozbieżnych wypowiedzi WSA nie mógł bez dalszych ustaleń przyjąć, że żądana informacja nie istnieje. Jeżeli Spółka prowadzi zestawienie pozwalające ustalić zawierane umowy, informacja o tych umowach ma charakter publiczny w zakresie, w jakim dokumentuje wykonywanie zadań publicznych, zasady funkcjonowania spółki komunalnej lub gospodarowanie majątkiem pozostającym w jej dyspozycji. Stanowisko to odpowiada poglądowi wyrażonemu w wyroku NSA z 30 czerwca 2026 r., III OSK 167/26, zgodnie z którym rejestr umów prowadzony przez spółkę prawa handlowego wykonującą zadania z zakresu gospodarki komunalnej stanowi informację publiczną. Artykuł 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. nie nadaje automatycznie publicznego charakteru całej zawartości każdego rejestru. W rozpoznawanej sprawie charakter ten wynika z treści danych i ich związku z działalnością spółki komunalnej. Jeżeli natomiast żadne zestawienie odpowiadające wnioskowi nie jest prowadzone, Spółka nie ma obowiązku tworzenia nowego dokumentu tylko po to, aby nadać informacjom postać określoną przez wnioskodawcę. Powinna jednak w sposób jednoznaczny i wiarygodny poinformować o nieposiadaniu takiego dokumentu. WSA powinien ustalić, jaki zakres danych jest faktycznie rejestrowany, w jakiej postaci oraz czy ich udostępnienie wymaga jedynie czynności technicznych, czy też prowadziłoby do wytworzenia jakościowo nowej informacji. Nieprawidłowa jest również ocena drugiego punktu wniosku. Wnioskodawca zażądał pełnego wyciągu, który sam doprecyzował jako zestawienie operacji dokonanych kartą płatniczą. Istotą żądania była zatem informacja o transakcjach zrealizowanych jedyną kartą używaną na potrzeby bieżącej działalności Spółki, w szczególności o ich datach, kwotach i odbiorcach płatności. Użycie nazwy dokumentu, na którym dane zostały utrwalone, nie pozbawia żądanej informacji jej publicznego charakteru. Powołane przez WSA wyroki NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16 oraz z 15 marca 2019 r., I OSK 1464/17 rozróżniają prawo dostępu do postaci dokumentu prywatnego od prawa do zawartej w nim informacji publicznej. Z orzeczeń tych nie wynika, że dane utrwalone na wyciągu bankowym nigdy nie podlegają udostępnieniu. WSA poprzestał na zakwalifikowaniu wyciągu jako dokumentu prywatnego i nie zbadał treści objętych nim informacji. W ten sposób zastosował formalne kryterium, które nie odpowiada art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dane o operacjach dokonywanych kartą należącą do podmiotu objętego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w takim zakresie, w jakim obrazują finansowanie zadań publicznych, wydatki związane z ich wykonywaniem albo gospodarowanie majątkiem publicznym. Odmiennie należy ocenić dane niezwiązane z tą sferą lub informacje chronione na podstawie ustaw. Ustalenie tej granicy wymaga analizy treści informacji, nie zaś samej kwalifikacji wyciągu jako dokumentu wytworzonego przez bank. Okoliczność, że dla operacji kartą nie jest prowadzony odrębny rachunek bankowy, także nie rozstrzyga sprawy. Wyodrębnienie z posiadanych zapisów transakcji dokonanych konkretną kartą może stanowić zwykłą czynność techniczną. Informacja staje się informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dopiero wtedy, gdy przygotowanie odpowiedzi wymaga ponadstandardowego nakładu organizacyjnego i intelektualnego prowadzącego do wytworzenia nowej jakości informacyjnej. WSA nie ustalił zakresu potrzebnych czynności i nie mógł przyjąć, że samo filtrowanie operacji oznacza przetworzenie informacji. Powołanie się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorcy nie uzasadniało pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tajemnica przedsiębiorcy jest ustawową przesłanką ograniczenia prawa do informacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jej zastosowanie wymaga wskazania konkretnych informacji, które mają wartość gospodarczą i co do których przedsiębiorca podjął działania zmierzające do zachowania poufności. Nie wystarcza ogólne objęcie tajemnicą całego zestawienia umów albo wszystkich transakcji. Jeżeli przesłanka ta występuje tylko w odniesieniu do części danych, pozostała część informacji powinna zostać udostępniona po dokonaniu niezbędnej anonimizacji lub wyłączeniu danych chronionych. Odmowa udostępnienia informacji przez podmiot niebędący organem władzy publicznej następuje, na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji. Spółka nie mogła uchylić się od tego obowiązku, oświadczając, że jej pismo nie jest decyzją odmowną. Bez znaczenia pozostaje także deklarowany przez wnioskodawcę cel wykorzystania informacji. W przypadku informacji prostej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza obowiązek wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, a zarzut nadużycia prawa dostępu nie może zastępować rozpoznania wniosku w ustawowej formie. Przyjęcie przez WSA, że oba żądania pozostają poza zakresem u.d.i.p., było zatem przedwczesne. Doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wyłączyło ocenę, czy pismo z 24 czerwca 2025 r. stanowiło zgodne z prawem załatwienie wniosku i czy w dacie wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA ustali podstawę objęcia Spółki obowiązkiem z art. 4 u.d.i.p. oraz zakres posiadanych przez nią informacji. W odniesieniu do pierwszego punktu wniosku wyjaśni, w jaki sposób Spółka rejestruje zawierane umowy i czy dysponuje zestawieniem odpowiadającym treści wniosku. W odniesieniu do drugiego punktu ustali, jakie dane o operacjach kartą Spółka posiada, w jakim zakresie odnoszą się one do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania majątkiem publicznym oraz czy ich wyodrębnienie wymaga przygotowania informacji przetworzonej. Jeżeli Spółka wykaże istnienie ustawowych ograniczeń jawności, Sąd oceni ich zakres i to, czy powinny prowadzić do częściowej albo całkowitej odmowy w formie przewidzianej w art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Następnie rozstrzygnie o bezczynności oraz, w razie jej stwierdzenia, o pozostałych kwestiach wymienionych w art. 149 p.p.s.a. Zakres koniecznych ustaleń wyklucza rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 357 zł składają się: 100 zł uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.