III OSK 62/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 727/17 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 727/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. uchylił decyzję Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i zasądził od Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej [...] (dalej DKIS) pismem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS"), złożył J.M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Krajowej Informacji Skarbowej. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wezwał DKIS do złożenia mu propozycji służby. Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżący oświadczył, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia i jednocześnie złożył odwołanie od "propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. DKIS wyjaśnił, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził, że przedłożona propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. W dalszej części pisma przedstawiono stronie konsekwencje związane z przyjęciem złożonej propozycji jak również wynikające z faktu odmowy przyjęcia tej propozycji. W takich okolicznościach sprawy skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na propozycję zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. oraz na utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją RP, a w szczególności z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 7 i art. 60, a także naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 p.w.KAS oraz art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. W odpowiedzi na skargę DKIS wniósł o jej odrzucenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, to również taki charakter ma propozycja zatrudnienia. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jednych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a winnych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że pracownikom składane są propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem przedłożoną skarżącemu propozycję zatrudnienia uznać należy za decyzję administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa, gdyż od propozycji zatrudnienia złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który został wadliwie przez niego nazwany "odwołaniem". DKIS udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, odpowiedź ta spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego, od którego organu pochodzi, do kogo jest adresowane, zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym. Odnosząc się do prawidłowości poddanych kontroli rozstrzygnięć organu administracji skarbowej Sąd uznał, że w rozstrzygnięciach tych organ nie wziął pod uwagę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, tj. nie uwzględnił posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby skarżącego. Stronie skarżącej nie są zatem znane motywy, którymi kierował się organ administracji publicznej przedkładając jej propozycję zatrudnienia. Rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej noszą znamiona samowoli, albowiem nie przedstawił on stronie skarżącej na żadnym etapie prowadzonego postępowania motywów, którymi się kierował. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszony został art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ubocznie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego normujących zasady wydawania decyzji administracyjnych. Okoliczność ta pozwala uznać, że wyczerpana została także przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ administracji publicznej obowiązany przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby. W przypadku jej przyjęcia stanie się ona po myśli art. 169 ust. 4 p.w.KAS decyzją, od której ewentualnie będzie mogła wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżący nie przyjął przedłożonej mu propozycji, wówczas organ będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł DKIS, który zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe uchybienie stanowi konsekwencję wadliwego przyjęcia, że propozycja określająca warunki zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. oraz pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. będące odpowiedzią na odwołanie skarżącego stanowią decyzje administracyjne podlegające kognicji sądu administracyjnego. • art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w której wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego; • art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej analizy faktycznej i prawnej sprawy przejawiającej się całkowitym pominięciem przez Sąd pierwszej instancji charakteru zadań nałożonych na DKIS polegające na niedokonaniu zindywidualizowanych rozważań dotyczących sprawy, jak również przyjęcie, że skarżącemu nie są znane motywy, którymi kierował się DKIS przedkładając mu propozycję zatrudnienia; • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów ustawowych, uniemożliwiający ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz poprzez brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd w zakresie uwzględnienia skargi o oparciu o podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy propozycja nie posiada jakichkolwiek cech decyzji administracyjnej i została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych oraz pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w p.w.KAS, a z woli ustawodawcy postępowanie w zakresie wręczania propozycji zatrudnienia unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w ramach procedury związanej ze składaniem propozycji służby bądź pracy przyjąć należy, iż pracownikom zatrudnionym we wskazanych w tym przepisie organach składane są wyłącznie propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom wyłącznie propozycje służby, podczas gdy propozycja zatrudnienia albo służby - nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach, może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ zobowiązany jest zamknąć zawiązany z funkcjonariuszem stosunek administracyjnoprawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej o jego wygaśnięciu, podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż powyższe następuje z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożoną propozycją bądź jej brakiem, a w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadne są zarzuty i argumentacja tam przedstawiona. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem Sądu, który uznał, że pismo DKIS zawierające propozycję zatrudnienia, jak również pismo tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" stanowi decyzję administracyjną i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle prawa zaskarżone pisma DKIS w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia podlegają kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że zaskarżona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym miejscu należy rozważyć czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych ), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. W przypadku zaś czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1. z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, 2. po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał również, że "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona bowiem dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących ją jako decyzję. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.