III OSK 615/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 407/23 w sprawie ze skargi B. F. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 407/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej B. F. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 maja 2023 r. B. F. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni", "strona") kierując do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" "organ") pismo zawierające wniosek o umorzenie wszczętego postępowania przymuszającego do szczepień (wraz z jego uzasadnieniem) oraz zawierające na stronie 3 i następnych wniosek wywiedziony na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") o podanie: 1. Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym tutejszy Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci? 2. Ile wszczętych na wniosek tut. Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych? 3. Ile z zakończonych w okresie wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego? 4. Skąd tutejszy Organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku? 5. Ile upomnień tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych? 6. Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ile rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych? 7. Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym. 8. Ile tutejszy organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków. 9. Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? U mojego syna F. F. wystąpił NOP w postaci silnych drgawek, utraty przytomności, przeraźliwego krzyku po odzyskaniu przytomności i w konsekwencji 3 dniowej hospitalizacji. Czy tutejszy organ weźmie to pod uwagę? 10. Jakie okoliczności wpływają wystosowaniu lub nie wniosku egzekucyjnego? 11. Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania? 12. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika? 13. Co mogę zrobić, jeśli stawię się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinnam podjąć? 14. Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? 15. W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów? 16. Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 17. Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 18. Czy w Związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? 19. Ile tutejszy Organ w ciągu ostatnich niepożądanych odczynów poszczepiennych poszczególne szczepionki? 20. Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny? W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 29 maja 2023 r. (nadanym do wnioskodawczyni w Urzędzie pocztowym w dniu 30 maja 2023 r.) udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. W dniu 9 czerwca 2023 r. B. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym co do zasady do udzielenia żądanej informacji. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu również większość spornych treści oznaczonych we wniosku strony, jako odnoszących się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organu zobowiązanego, można zakwalifikować jako informację publiczną. Do tej kategorii nie sposób w ocenie Sądu zakwalifikować jedynie materii objętej pytaniami 12, 13 i 18. Nie zawierały się one bowiem żądania udostępnienia wiadomości wytworzonych przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Stanowiły zaś rodzaj żądania udzielenia porady lub wyjaśnienia zasad wewnętrznych konsultacji podejmowanych w organie, mogących dopiero w przyszłości doprowadzić do wytworzenia informacji o charakterze publicznym. W ocenie Sądu przechodząc do materii udzielenia wnioskodawczyni odpowiedzi na pytania zadane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, to analiza zarówno wniosku z dnia 12 maja 2023 r., jak i odpowiedzi na niego zawartej w piśmie z dnia 29 maja 2023 r. prowadzi do konkluzji, że pytany podmiot sprostał ciążącemu na nim obowiązkowi udostępnienia żądanej informacji. Podał bowiem dane, których udostępnienia domagała się wnioskodawczyni lub wyjaśnił, że spornych informacji nie posiada (patrz. odpowiedź na pkt 3, 6 – organ sprecyzował, który podmiot posiada sporne informacje wyjaśniając w sposób dorozumiany, że sam nie posiada owych danych). Taki wniosek koreluje z całością postępowania organu w reakcji na sporny wniosek i z faktem, że udzielił pozostałych żądanych odpowiedzi (i to nawet na pytania nie odnoszące się do materii informacji publicznej). W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się więc milczenia organu w reakcji na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w realiach faktycznych badanej sprawy należy też mieć na względzie to, że strona w swojej skardze w sposób wielce ogólny sformułowała argumentację mającą przemawiać za nieudzieleniem żądanych informacji. Odniosła się w niej wyłącznie do materii pytań z pkt. 3, 6 i 11 wniosku co zdaje się sugerować, że odpowiedzi uzyskane na pozostałe pytania były dla skarżącej satysfakcjonujące. Sąd nie może się zaś domyślać intencji strony skarżącej, która formułuje pytania we wniosku, jak i nie może się domyślać zakresu zarzucanej organowi bezczynności. W ocenie Sądu nie sposób zaś doszukiwać się bezczynności organu w udostępnieniu badań bezpieczeństwa szczepionek. Takiego pytania nie zawierał wniosek z dnia 12 maja 2023 r. Sposób sformułowania powyższego pisma sugeruje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sprecyzowany dopiero na stronie 3 (i następnych) owego pisma. Dopiero na tej stronie wnioskodawczyni wskazała podstawę prawną domagania się informacji publicznej i sprecyzowała swoje pytania w punktach od 1 do 20. Wcześniejsze strony omawianego pisma zawierały zaś reakcję na wezwanie skierowane przez organ do skarżącej, wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Stąd na obecnym etapie postępowania strona nie może skutecznie zarzucać organowi bezczynności w udostępnieniu informacji, której nie zawierał wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA w Warszawie w niniejszej sprawie oczywistym jest, że odpowiedź na wniosek z dnia 12 maja 2023 r. powinna zostać udzielona najpóźniej do dnia 26 maja 2023 r. Niesporne w sprawie jest natomiast to, że pismo zawierające odpowiedź na wniosek posiada datę 29 maja 2023 r. i zostało nadane do wnioskodawczyni w Urzędzie pocztowym dopiero w dniu 30 maja 2023 r. a więc z ewidentnym uchybieniem 14-sto dniowego terminu. W świetle powyższego jako zasadna jawiła się konkluzja strony skarżącej, iż skoro organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą po upływie owego 14-sto dniowego terminu, to w efekcie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania żądania wniosku. Podsumowując, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, tj. wobec udzielenia żądanych informacji skarżącej, nie zachodziła konieczność zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ zareagował na wniosek strony niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Nic nie wskazuje zaś na to, by końcowa bezczynność jakiej dopuścił się pytany podmiot, wynikała ze złej woli organu. Stąd też Sąd nie uwzględnił żądania wymierzenia organowi grzywny i żądanie to oddalił w trybie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 119 § 3 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy na rozprawie pozwoliłoby sądowi I instancji prawidłowo ustalić, że odpowiedzi na wniosek o informację publiczną udzielono w terminie, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielono w terminie i nie miała miejsca bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z kodu kreskowego umieszczonego na pierwszej stronie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 maja 2023 r., odpowiedzi na skargę na bezczynność PPIS w [...] z dnia 21 czerwca 2023 r., pocztowego potwierdzenia odbioru oraz wydruku śledzenia przesyłek - Tracking na okoliczność wysłania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną w dniu 30 maja 2023 r., który wpłynął do PPIS w dniu 17 maja 2023 r. czyli udzielenia odpowiedzi w terminie ustawowym tj. 13 dnia od dnia otrzymania wniosku. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 119 § 3 p.p.s.a., to należy zauważyć, że przepis nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Zapewne doszło tu do oczywistej omyłki i stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Nawet przy takim założeniu zarzut ten jest bezzasadny, gdyż przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tymczasem przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie było takowe postanowienie, lecz bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (co stanowi przesłankę do zastosowania trybu uproszczonego na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.), a zatem wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis nie był podstawą orzekania w trybie uproszczonym i nie mógł zostać naruszony. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że chociaż tryb uproszczony ma charakter fakultatywny, to nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka do jego zastosowania, a materiał dowodowy, który przedstawił sam organ, umożliwiał przeprowadzenie kontroli zgodnie z prawem. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Po pierwsze stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nadto przepis ten w ogóle nie mógł stanowić podstawy wyrokowania sądu administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest skarga na bezczynność organu. Nie sposób więc Sądowi I instancji zarzucić naruszenia tego przepisu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. należy podkreślić, iż przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., gdyż przepisy te były podstawą orzekania. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Dodać należy, że są to przepisy o charakterze wynikowym, a ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania przez sąd I instancji, że w sprawie zaistniała, bądź nie zaistniała tego rodzaju bezczynność organu, która wymagała ich zastosowania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Nadto powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że przepisy te zawierają normy przeciwstawne, a więc art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. nie mogą zostać naruszone równocześnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.