III OSK 6028/21

Dnia 28 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1561/20 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2020 r. nr BPRM.ZŚS.770.38.2020(9) w przedmiocie świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1561/20 oddalił skargę A.L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2020 r. nr BPRM.ZŚS.770.38.2020(9) w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.L. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U z 2021 r., poz. 291, dalej w skrócie "ustawa"), polegające na niezasadnym przyjęciu, że w przypadku A.L. nie zachodzą okoliczności, które wskazują na szczególny przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego, a poprzez to uznanie, że Prezes Rady Ministrów nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie uwzględniając wniosku wyżej wymienionej. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu, wskazując na konkretne okoliczności (trudna sytuacja zdrowotna i bytowa, urodzenie [...] dzieci, śmierć jednego nich i niepełnosprawność drugiego, niepełnosprawność męża i teściowej, pomoc mężowi w działalności opozycyjnej), stanowiące – w jej ocenie – "szczególnie uzasadnione przypadki", co przemawia za przyznaniem jej świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W świetle art. 82 ust. 1 ustawy, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał odniósł się przy tym do klauzuli generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie, stwierdzając, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...) Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji.". Pogląd Trybunału Konstytucyjnego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego przepis art. 82 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1977/11, LEX nr 1120641). Biorąc pod uwagę powyższe, podkreślić należy, że świadczenie specjalne Prezes Rady Ministrów może przyznać tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co – jak potwierdza dotychczasowe orzecznictwo (w tym w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego) – należy wiązać z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej lub z zaistnieniem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest oczywiście pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Każdorazowo okoliczności te winny być badane i oceniane w sposób indywidualny, a omawiana instytucja nie może być stosowana jako powszechna. W konsekwencji, w niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie jest dotknięta wadą uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, natomiast wskazane przez skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.