III OSK 595/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 311/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 311/22 oddalił skargę J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 marca 2022 r. J. M. (dalej: "skarżący", "strona") przesłał do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ") wniosek o przesłanie wersji projektu organizacji ruchu dla [...] na terenie Gminy T. sporządzonego po 30 czerwca 2021 r. oraz informację na temat stanu jego wdrożenia. Na bezczynność organu, pismem z dnia 10 kwietnia 2022 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 5 czerwca 2022 r. skarżący zmodyfikował żądanie skargi domagając się wyłącznie stwierdzenia bezczynności i oświadczając, że po wniesieniu skargi otrzymał żądaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, iż we wniosku z dnia 13 marca 2022 r. strona nie wskazała, by odnosił się on do ustawy o dostępie do informacji publicznej czy do samej informacji publicznej. Stąd brak jest możliwości dla uznania, że postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem powinno toczyć się w trybie powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że logiczną konsekwencją powyższego jest to, iż pytany podmiot nie mógł dopuścić się zarzucanej w skardze bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro z wniosku nie wynika, aby przedmiotem żądania była właśnie taka informacja. W świetle powyższego, sytuacji gdy organ nie popadł w bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 20 k.p.a. i art. 222 k.p.a. - przez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność organu wobec błędnego przyjęcia przez WSA w Warszawie, iż skarżący nie złożył skutecznie wniosku o dostęp do informacji publicznej, bowiem w swoim piśmie nie wskazał podstawy prawnej swego żądania, chociaż żaden przepis nie przewiduje takiego wymogu, zaś to na organie ciąży obowiązek prawidłowego kwalifikowania wpływających do niego pism jako skarg lub wniosków. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. i art. 193 p.p.s.a. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle jasny i precyzyjny, aby podmiot zobowiązany do jej udzielenia, mógł to uczynić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter uproszczony. Co do zasady informacja udostępniana jest bez zbędnej zwłoki, o ile tylko treść wniosku zawiera elementy umożliwiające identyfikację żądanej treści informacji publicznej, a więc w sposób jednoznaczny wskazuje przedmiot żądania i zakres żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a. i art. 222 k.p.a. ocenić należy jako niezasadny. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie strony, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie, z którym informacja publiczna nie udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wydaje się sugerować, że jej autorowi chodziło o błędne zastosowanie tego przepisu. Kwestionuje on bowiem przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż skarżący "nie złożył skutecznie wniosku o dostęp do informacji publicznej, bowiem w swoim piśmie nie wskazał podstawy prawnej swego żądania". Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został przez skarżącego skutecznie zakwestionowany. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a. i art. 222 k.p.a., to zauważyć należy, iż WSA w Warszawie nie stosował tych przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć. Nadto w ramach postępowania o udostępnianie informacji publicznej organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej (a więc także kwestie właściwości miejscowej i rzeczowej, o których mowa w art. 19 i art. 20 k.p.a.). Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w treści art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście właściwości rzeczowej i miejscowej organu oraz jej przestrzegania z urzędu. Uwaga ta odnosi się także do art. 222 k.p.a., zgodnie z którym o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten odnosi się do instytucji skarg i wniosków uregulowanej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie dotyczącej postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ani nawet postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego na podstawie tego Kodeksu. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.