III OSK 595/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzje w części, w której uchyliła punkt 1 oraz punkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz umorzyła postępowanie pierwszej instancji w tej sprawie (pkt 1), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zaskarżył je w części, tj. w zakresie punktu 1 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), dalej "u.o.z.", i art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), dalej "u.o.p.", w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, iż w wyniku zmiany przepisów z dnia 9 września 2017 r. (wejście w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 1595) zmienił się organ właściwy do wydania orzeczenia na wniosek skarżącego, a w konsekwencji wskazanie w uzasadnieniu w wytycznych dla organu, iż powinien był przekazać sprawę właściwemu organowi w sytuacji, gdy właściwym organem do rozpoznania sprawy był niezmiennie Powiatowy Konserwator Zabytków w [...], a zmieniła się wyłącznie podstawa jego działania; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niekonsekwentnym uznaniu, iż uchylenie i umorzenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2 było zasadne i w konsekwencji oddaleniu skargi w tym zakresie, a jednoczesne zobowiązanie organu w wytycznych znajdujących się w uzasadnieniu do przekazania sprawy we wskazanym zakresie właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków; 2. art. 135 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.", poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części, w której uchyliła punkt 1 oraz punkt 3 decyzji organu I instancji oraz umorzyła postępowanie w tej sprawie w związku z błędnym uznaniem, iż decyzja ta w tej części stała się ostateczna, gdyż nie była zaskarżona przez stronę skarżącą w tym zakresie. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji orzekając nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 18 stycznia 2018 r., na skutek wejście w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 10). Skarżący kasacyjnie podniósł, iż wraz z wejściem w życie powyższej nowelizacji wojewódzki konserwator zabytków ponownie jest organem właściwym do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków na podstawie art. 83a ust. 1 u.o.p. Zdaniem Ministra, Sąd I instancji błędnie przyjął także, że w wyniku zmiany przepisów z dniem 9 września 2017 r. (wejście w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 1595) zmienił się organ właściwy do wydania orzeczenia. W jego ocenie właściwym organem do wydania orzeczeń w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na wycięcie drzewa pozostawał przez cały czas wojewódzki konserwator zabytków. W wyniku kolejnych nowelizacji zmieniała się, w jego ocenie, jedynie podstawa orzekania. Organ wyjaśnił, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę, orzekał on o usunięciu drzew z terenu wpisanego do rejestru zabytków na podstawie art. 83a ust. 1 u.o.p., które to przepisy były nowelizowane. W konsekwencji w okresie od 9 września 2017 r. do 17 stycznia 2018 r. konserwatorzy nie mieli kompetencji do orzekania na postawie u.o.p., bowiem kompetencje te przyznane były wojewódzkim konserwatorom zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11. Powyższe zaś stanowiło przyczynę wydania przez Ministra decyzji umarzającej postępowanie prowadzone przed organem I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy toczącej się z wniosku złożonego na podstawie art. 83a ust. 1 u.o.p. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazuje, iż organ był zobowiązany do uchylenia decyzji I instancji w zakresie pkt 2 oraz do umorzenia postępowania w tym przedmiocie przed dotychczasowym organem, który utracił właściwość na etapie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, natomiast w wytycznych wskazuje na konieczność przekazania sprawy we wskazanym zakresie właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Podniósł, iż w jego ocenie, organ właściwy do rozpoznawania sprawy nie zmienił się, a zmieniła się postawa prawna do jej rozpoznania. Zdaniem Ministra, Sąd dopuścił się również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przed organami administracyjnymi, bowiem w orzecznictwie wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Tym samym skutkiem wniesienia odwołania jest rozpoznanie całej sprawy administracyjnej od początku i rozstrzygniecie jej decyzją administracyjną wydaną przez organ II instancji. Podniósł, iż organ nie jest związany zakresem żądania wyrażonego w odwołaniu nawet kiedy strona wyraża swoje niezadowolenie tylko co do części decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu był on zatem zobowiązany do rozpoznania sprawy w całości opierając swoje orzeczenie na przepisach obowiązujących w momencie wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części, w której uchyliła punkt 1 oraz punkt 3 decyzji organu I instancji oraz umorzyła postępowanie w tej sprawie w związku z błędnym uznaniem, iż decyzja ta w tej części stała się ostateczna, gdyż nie była zaskarżona przez stronę skarżącą w tym zakresie. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że G. Sp. z o.o. wnosząc odwołanie zaskarżyła decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2, to jest w części, w której odmówiono jej udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew. Spółka nie kwestionowała natomiast decyzji w zakresie punktu 1 (udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew) i punktu 3 (umorzenia postępowania co do usunięcia określonych drzew). Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Słusznie skarżący kasacyjnie wywodzi, że organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, a więc wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania. Organ II instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 16, s.733). Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619). Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Z uwagi na zakres odwołania od decyzji organu I instancji taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu I instancji zawierała trzy niezależne od siebie rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Spółka w złożonym odwołaniu zakwestionowała jedynie jedno rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji. Tym samym organ II instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy we wskazanym w odwołaniu zakresie, bo w pozostałej części decyzja stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Powyższe wywody przesądzają więc o niezasadności przedstawionego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej. Jako zasadne, choć nie mające wpływu na wynik rozstrzygnięcia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. i art. 83a ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję treściową tych zarzutów. W zarzucie bowiem autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że uprawnionym do wydania decyzji był zawsze Powiatowy Konserwator Zabytków w [...], a zmieniła się wyłącznie podstawa jego działania. W uzasadnieniu zaś wywodzi, że organem właściwym był wojewódzki konserwator zabytków. Zauważyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organem orzekającym w I instancji był Powiatowy Konserwator Zabytków (taka informacja została zawarta w decyzji organu odwoławczego). Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Starostę [...]. Przy czym, co należy podkreślić, Starosta [...] wydając powyższą decyzję działał w oparciu o porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Powiatem [...] w sprawie powierzenia Powiatowi [...] niektórych kompetencji z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzja pierwszoinstancyjna należała do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, a kompetencje te zostały powierzone Staroście [...]. Analiza przepisów, to jest art. 83a ust. 1 u.o.p. wprowadzonego w drodze ustawy nowelizującej z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1595), jak i art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. wskazują, że choć zmieniała się podstawa prawna w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, to organem właściwym do wydania tej decyzji był zawsze wojewódzki konserwator zabytków. Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do konieczności przekazania sprawy organowi właściwemu, to jest wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, są nieuprawnione, albowiem sprawę prowadzi właśnie ten organ. Uwzględniane tych zarzutów skargi kasacyjnej nie przesądza jednak o jej zasadności. Skarżący kasacyjnie organ domaga się bowiem uchylenia wyroku w punkcie 1 i 3, wywodząc, że był uprawniony do kontroli całej decyzji pomimo, że odwołująca się spółka zaskarżyła w odwołaniu decyzję jedynie w zakresie punktu 2. Jak przedstawiono powyżej organ odwoławczy nie był uprawniony do działania ex officio, a co za tym idzie wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.