III OSK 594/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1961/22 o odrzuceniu skargi M. F. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1961/22, odrzucił skargę M. F. (dalej: skarżąca) na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała brak podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego i mianowaniem w nowej grupie uposażenia. Następnie Sąd zauważył, że kwestie dotyczące uposażania zasadniczego funkcjonariuszy ABW, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 862 z późn. zm.), stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w rozkazie personalnym. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość dodatków do uposażenia. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnej decyzji administracyjnej (rozkazie personalnym), niż dotyczącej stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 422/10, wskazał, że: "Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych [...] jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a.". W ocenie Sądu, stanowisko to jakkolwiek wypowiedziane na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej, zachowuje pełną aktualność w realiach niniejszej sprawy. Pogląd ten potwierdza treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 557 z późn. zm.), w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, to tym samym na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że w ten sam sposób trzeba potraktować żądanie podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia i koniecznością mianowania funkcjonariuszy w nowej grupie uposażenia zasadniczego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 2) P.p.s.a. i uznanie, że sprawa w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażania zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym oraz, że jest to sprawa wynikająca z zakresu podległości służbowej nie podlegająca kognicji sądów administracyjnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 2) P.p.s.a. i nieuzasadnione przyjęcie - wbrew literalnej wykładni przepisu - że rozkaz personalny, wydany w przedmiocie mianowania w nowej grupie uposażenia nie stanowi rozstrzygnięcia podlegającego kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; "P.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 4 P.p.s.a. i art. 154 § 1 P.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 P.p.s.a. są sprawami nienależącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, skarżąca zakwestionowała brak podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego i mianowaniem w nowej grupie uposażenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi. W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącej kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań uznać należy, że rację miał Sąd I instancji odrzucając skargę. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w w/w kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie podwyższenia uposażenia zasadniczego w danej grupie zaszeregowania należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.