III OSK 591/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 429/22 w sprawie ze skargi A. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 4232 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., II SA/Wa 429/22 oddalił skargę A. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2021 r., nr 4232 utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 8 października 2021 r., nr 628/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Miejski Policji w K. (dalej: "Komendant Miejski"), postanowieniem z 14 sierpnia 2021 r., nr 2/2021 wszczął przeciwko A. M. (dalej: "skarżący"), postępowanie dyscyplinarne stawiając mu zarzut, że 13 sierpnia 2021 r. około godz. 17:55 stawił się do planowanej służby w stanie nietrzeźwości. Przeprowadzone urządzeniami badania trzeźwości dały kolejno wyniki: 0,87 mg/1 dm3 – o godz. 20:24, o godz. 20:46 – 0,86 mg/1 dm3, o godz. 21:08 – 0,881 mg/1 dm3, o godz. 21:10 – 0,84 mg/1 dm3, o godz. 21:46 – 0,815 mg/1 dm3 o godz. 22:21 – 0,766 mg/1 dm3 w wydychanym powietrzu, czym naruszył dyscyplinę służbową. Kolejnym rozkazem personalnym z 14 sierpnia 2021 r., nr 467 Komendant Miejski zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych - na okres od 14 sierpnia do 13 listopada 2021 r. Komendant Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ pierwszej instancji") 16 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm. dalej: "ustawa o Policji"). Po jego zakończeniu, rozkazem personalnym z 8 października 2021 r., nr 628/2021 Komendant Wojewódzki działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, z 29 października 2021 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant Główny" lub "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 16 grudnia 2021 r., nr 4232 utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z 8 października 2021r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, iż skarżący swoim zachowaniem naruszył dobre imię Policji. Skarżący 13 sierpnia 2021 r., tj. w dniu wyznaczonym do pełnienia przez niego służby, wszedł do budynku Komisariatu Policji w C. o godzinie 17:55 (protokół oględzin monitoringu). Około godziny 19:00 skontaktował się z nim telefonicznie inny policjant mł. asp. M. P., któremu skarżący powiedział, że źle się czuje i jest w łazience. Kilka minut później skarżący przyszedł do pokoju, gdzie mł. asp. M. P., wyczuwając od niego woń alkoholu, poprosił o poddanie się badaniu na jego zawartość. Skarżący kilkukrotnie zapytany o to "co się stało", nie odpowiadał na pytania. Przeprowadzone badania trzeźwości skarżącego potwierdziły obecność alkoholu w wydychanym powietrzu. Następnie skarżący został przewieziony do szpitala, gdzie została mu pobrana krew do dalszych badań. W ocenie Komendant Głównego na korzyść skarżącego nie mogły przemawiać jego wyjaśnienia z 13 sierpnia 2021 r. złożone w obecności kilku świadków, że w krytycznym dniu nie zamierzał on stawić się do służby, lecz przybył do jednostki jedynie z zamiarem poinformowania o swojej niedyspozycji. Skarżący przyznał bowiem, że przyjechał własnym samochodem i około godz. 17:50 spożył w tym samochodzie 100 ml wódki, a butelkę wyrzucił do cieku wodnego znajdującego się w sąsiedztwie siedziby Komisariatu. Następnie udał się do Komisariatu, w którym przebywał dłuższy czas. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że skarżący stawił się w miejscu pełnienia służby o godzinie, w której służbę tę miał zgodnie z grafikiem rozpocząć, w stanie nietrzeźwości, świadczy o tym, że nie rozumie on istoty pełnionej służby i spoczywających na nim obowiązków, a swoim zachowaniem doprowadził do takich wątpliwości w zakresie posiadania przez siebie nieposzlakowanej opinii, które uzasadniały wszczęcie procedury zwolnienia ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego zachowanie skarżącego uzasadnia bowiem twierdzenie, że utracił on przymiot "nieskazitelności charakteru". Całe zajście stanowiło bowiem przykład skrajnej nieodpowiedzialności skarżącego i było przykładem nie tylko lekceważącego stosunku do formacji, w której skarżący pełnił służbę, ale również świadczy o braku szacunku do zawodu policjanta oraz etosu z nim związanego. Skarżący utracił również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze swoich przełożonych, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach władzy publicznej. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Organ odwoławczy zauważył również, że w Prokuraturze Rejonowej w B.-Z. prowadzone jest śledztwo o nr 4119-0.Ds 73.2021.S w sprawie mającego miejsce 13 sierpnia 2021 r. w miejscowości C., w woj. [..], prowadzenia w ruchu lądowym pojazdu mechanicznego marki [...] o nr rej. [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości, tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Na powyższy rozkaz personalny skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 listopada 2022 r., II SA/Wa 429/22, skargę tę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. WSA w Warszawie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2004 r., K 1/04, wskazał, iż przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w omawianej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco umotywowana. Stawienie się skarżącego do pełnienia służby w stanie nietrzeźwości świadczy o lekceważącym i nieodpowiedzialnym stosunku skarżącego do wykonywania swoich obowiązków, a także o niezrozumieniu konieczności powstrzymywania się od wszelkich zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Zasadnie zatem organy administracyjne uznały, że skarżący utracił atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że już samo podejrzenie popełnienia przestępstwa niezależnie od tego czy jest ono uzasadnione stanowi o utracie przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż utrata nieposzlakowanej opinii może nastąpić tylko wobec uzasadnionego lub oczywistego podejrzenia, przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że w toku postępowania rażąco naruszono normy art. 7, 11 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i sprzeczną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżący stawił się do służby w stanie nietrzeźwości, oraz że zachodzi przesłanka uzasadniająca jego zwolnienie w postaci ważnego interesu służby, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, co miało istotny wpływ na treść wyroku Sądu pierwszej instancji, poprzez uznanie, że na skutek takiego zachowania skarżącego utracił nieposzlakowaną opinię i tym samym możliwość wykonywania zawodu. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada prawdy obiektywnej), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę tej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania art. 11 k.p.a.). Tak określone zasady zostały w rozpoznawanej sprawie zrealizowane. Organ ustalił okoliczności faktyczne, które pozwoliły na dokonanie oceny zaistnienia w sprawie ważnego interesu służby przemawiającego za koniecznością zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ przyjął, że skarżący stawił się w miejscu pełnienia służby, tj. w Komisariacie Policji w C. Komendy Miejskiej Policji w K. o godzinie, o której policjant zgodnie z grafikiem miał tę służbę rozpocząć i przebywał na terenie tego Komisariatu w stanie nietrzeźwości, co narażało na niebezpieczeństwo nie tylko skarżącego, ale również pozostałych funkcjonariuszy, w tym przełożonego. Doprowadzenie przez policjanta to tego rodzaju sytuacji, w ocenie organu, stanowi przykład skrajnej nieodpowiedzialności i umożliwia jednoznaczną ocenę jego postawy moralnej i etycznej, która jest jaskrawym przykładem nie tylko lekceważącego stosunku do formacji, w której funkcjonariusz pełnił służbę, ale również świadczy o braku szacunku do zawodu policjanta oraz etosu z nim związanego. Ocena ta, odwołująca się do dowodów uzyskanych w sprawie, wypełniająca wskazania art. 11 k.p.a., została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, że czyn, którego dopuścił się skarżący nie licuje z godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. W ocenie Sądu powyższe okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Skarżący nie przedstawił dowodów mających na celu podważenie ustaleń dokonanych przez organ, jak też skutecznie nie zdyskredytował ich oceny przeprowadzonej przez ten organ. Podnoszona w skardze kasacyjnej dowolna i sprzeczna z zasadami logiki ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie została poparta przekonującą argumentacją. Sprowadza się ona natomiast do polemiki z oceną dowodów dokonaną przez organ, co jednak nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu procesowego. Ocena materiału dowodowego organu była swobodna lecz nie dowolna. Organ szczegółowo odniósł się do dowodów uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego, m.in. do zapisów monitoringu, zeznań świadka i wyjaśnień skarżącego, pozwalających na rekonstrukcję okoliczności faktycznych sprawy. Ich moc dowodowa nie została przez skarżącego skutecznie zakwestionowana. Wskazać zatem należy, że obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Efektywne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. To jednak, jak wskazano powyżej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie nastąpiło. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc chybione. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W ramach zarzutu naruszenia przywołanego przepisu skarżący kwestionuje dokonaną w sprawie wykładnię pojęcia "nieposzlakowanej opinii". Nieposzlakowana opinia to warunek dotyczący cech osobowości funkcjonariusza. Wymóg nieposzlakowanej opinii odnosi się nie tylko do chwili podjęcia służby, lecz także do całego okresu służby. Wedle językoznawców słowo "nieposzlakowany" należy rozumieć jako "taki, któremu nic nie można zarzucić, nienaganny, nieskazitelny, doskonały, idealny" (por. M. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego PWN 1995). Nieposzlakowana opinia to nie tylko kwestia karalności, czy też podejrzenia o zachowania karalne, to ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Tak też to pojęcie zostało odkodowane przez organ. Jego interpretacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą utrata nieposzlakowanej opinii może nastąpić tylko wobec uzasadnionego lub oczywistego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego nie znajduje potwierdzenia w przedstawionym rozumieniu tego pojęcia, jak i w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że osoby egzekwujące przestrzeganie prawa przede wszystkim same muszą prawa tego przestrzegać. Powinny cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania. Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., I OSK 2949/18). Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.