III OSK 590/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Op 72/25 w sprawie ze skargi P.C. na bezczynność W. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P.C. o zasądzenie od W. Sp. z o.o. w N. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 30 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Op 72/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.C. na bezczynność W. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zobowiązał W. Sp. z o.o. w N. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił dalej idącą skargę (pkt 4) oraz zasądził od W. Sp. z o.o. w N. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się do W. Sp. z o.o. w Nysie (dalej jako "Spółka" lub "[...]") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kopii umów dzierżawy, najmu oraz wszelkich innych dokumentów, na podstawie których Spółka oddała w dzierżawę lub najem nieruchomości wchodzące w skład ośrodka [...] w S. w latach 2021-2022, 2023-2024, 2025 - do dnia udzielenia odpowiedzi; 2) kopii umów sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład ośrodka [...] w S. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi wraz z dokumentami źródłowymi potwierdzającymi zgodę na ich zbycie; 3) wskazania, w jakim trybie prawnym Spółka dokonywała w okresie od roku 2021 do dnia udzielenia odpowiedzi: a) dzierżawy lub najmu działek wchodzących w skład ośrodka [...], b) zbycia lub sprzedaży działek wchodzących w skład tego ośrodka. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 14 sierpnia 2025 r. Spółka odpowiedziała w ten sposób, że: 1) przekazała kopie żądanych umów - po ich zanonimizowaniu; 2) wyjaśniła, iż nie dokonywano sprzedaży nieruchomości; 3) wyjaśniła, iż: a) umowy najmu lub dzierżawy były zawierane na różne sposoby, część z nich była zawierana w trybie bezprzetargowym, w trybie negocjacji z potencjalnymi klientami, a część w trybie przetargowym lub w drodze zaproszenia do składania ofert, celem wyboru oferty najkorzystniejszej; b) w zakresie zbycia lub sprzedaży działek - Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na terenie ośrodka [...], dlatego nie była uprawniona do zbycia lub sprzedaży działek, w znaczeniu przeniesienia prawa własności. W takim stanie rzeczy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na "bezczynność oraz bezprawną odmowę udostępnienia informacji publicznej" przez Spółkę w związku z wnioskiem z 16 czerwca 2025 r., podnosząc, że Spółka zastosowała nieuprawnioną anonimizację danych kontrahentów, co uniemożliwia weryfikację stron umów i realizację społecznej kontroli nad gospodarowaniem mieniem komunalnym. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że pytania sformułowane we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym, a tym samym mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia informacji publicznej - art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Sąd wyjaśnił, że kwestią sporną była anonimizacja żądanych umów. Zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej. Anonimizacja możliwa jest przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Nie w każdym zatem przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże w ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej oznaczenia stron umów są dla wnioskodawcy tak samo ważne jak ich treść, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie danych kontrahentów Spółki, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem jej mienia, podlegałoby ograniczeniu - z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 5 u.d.i.p. Zdaniem WSA w Opolu podmiot, który decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje o tym fakcie będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych identyfikujących taki podmiot. Kontrahenci spółki komunalnej muszą liczyć się z tym, że korzystanie z majątku publicznego (w sprawie - nieruchomości) w ramach umów najmu lub dzierżawy może podlegać także kontroli społecznej, wykonywanej w trybie u.d.i.p., oraz że dane kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji Spółka nie udzieliła w pełnym zakresie żądanej informacji i w tej mierze dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku. W sprawie należało w terminie ustawowym udostępnić niezanonimizowane umowy albo poddać umowy anonimizacji, ale tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie wydać należycie umotywowaną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na pozostałe przesłanki z art. 5 ust. 1-2b u.d.i.p., a w szczególności tajemnicę przedsiębiorcy, czego jednak Spółka nie uczyniła. Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła: I. "nieważność poprzez określenie w Wyroku zbyt ogólnie zobowiązania, nie dookreślając w sentencji rozstrzygnięcia - jakie informacje mają zostać udzielone - co narusza art.", II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, tj.: a) "naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 138 p.p.s.a. przez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponad granice skargi - a to dlatego, że Sąd mimo iż skarga obejmowała konkretne zarzuty i wnioski orzekł w zakresie ponad żądanie skargi albowiem określił w pkt I, iż W. sp. z o. o. z siedzibą w N. jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, mimo iż skarżąca kasacyjnie w 90 % już ten wniosek rozpatrzyła i informacje udostępniła, a skarżący w tym zakresie skargi nie składał"; b) "naruszenie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 138 p.p.s.a. przez orzeczenie przez Sąd ponad granice skargi, i orzeczenie w zakresie przekraczającym niezbędność, oraz orzeczenie poza zakres sprawy, i orzeczenie w zakresie spraw nie objętych skargą - a to dlatego, że Sąd mimo iż skarga nie obejmowała skargi na brak rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w całości, ponieważ [...] rozpatrzyła go w 90 % - to mimo tego Sąd orzekł o jego ponownym rozpatrzeniu"; c) art. 5 ust. 1 - 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, iż regulacja powyższa wyłącza możliwość anonimizacji danych osobowych osób fizycznych - również będących przedsiębiorcami ze względu na to, że dane te nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie wymagają udostępnienia; d) "art. 6 RODO oraz art. 51 Konstytucji, z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż przedsiębiorca będący osobą fizyczną nie może podlegać ochronie ze względu na jego dane osobowe, i że jego dane osobowe stanowią informację publiczną", e) "art. 1, 2 oraz 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, iż imię i nazwisko oraz pozostałe dane stron umów dzierżawy, o jakie wnioskował skarżący stanowią informację publiczną, i że wymagają bądź udostępnienia, bądź też wydania decyzji w sprawie odmowy ich udostępnienia". W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka ponadto wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego "o zbadanie zgodności z art. 51 Konstytucji art. 1, 2 i 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, rozumianych za obie jako uznających informacje o osobie fizycznej - przedsiębiorcy i jego danych osobowych jako informacji publicznej - a co jest sprzecznym z ww. art. 51 Konstytucji". W konsekwencji wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie zbadania ważności przepisów art. 1, 2 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wniosła także "o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z zapytaniem prejudycjalnym, czy art. 1, 2 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "rozumianych jako uznających informacje o osobie fizycznej - przedsiębiorcy i jego danych osobowych jako informacji publicznej" - jest zgodny z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności", a także o zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, oddalenie wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w całości zarówno za postępowanie przed sądem pierwszej instancji, jak i za postępowanie kasacyjne. Ponadto wniósł o zasądzenie od W. Sp. z o.o. w N. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w zakresie rzeczywiście i niezbędnie poniesionych przez niego kosztów jako strony działającej bez pełnomocnika. Wniósł także o oddalenie wniosków skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do zawartych w skardze kasacyjnej wniosków o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił te wnioski przede wszystkim z uwagi na brak podstaw merytorycznych do ich skierowania. Jak zostanie przedstawione szerzej w dalszej części uzasadnienia, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej zgodność z przepisami powołanymi w treści wniosków, w granicach sprawy określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Na odmowę zadania pytań miał wpływ także fakt, iż skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia na ich poparcie, w związku z czym NSA analizował treść wniosków wyłącznie w granicach argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą kasacyjnie. Na marginesie należy również zwrócić uwagę na brak podstaw do zadania pytań prejudycjalnych do TSUE i ETPC w sprawie zgodności przepisów u.d.i.p. z postanowieniami EKPC, ponieważ – po pierwsze – organy te orzekają odpowiednio o wykładni przepisów prawa UE i przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w kontekście określonych regulacji prawa krajowego, co może mieć wpływ na wykładnię tychże przepisów w zgodzie z normami wyższego rzędu zawartymi w przepisach prawa europejskiego. Jednakże ani TSUE ani ETPC nie orzekają bezpośrednio o zgodności przepisów prawa krajowego z ww. normami prawnymi, ze skutkiem derogacji tych przepisów. Po drugie, niezrozumiały jest wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie zgodności przepisów krajowych z postanowieniami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, niebędącej aktem prawnym UE, do wykładni którego powołany jest Europejski Trybunał Praw Człowieka. Standard wynikający z EKPC jest uznawany przez przepisy prawa UE – art. 52 ust. 3 Karty Praw Podstawowych UE – niemniej zwrócić należy uwagę na odrębność obu systemów prawnych i wynikające z tej odrębności konsekwencje w zakresie kognicji obu trybunałów. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegały również wnioski o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Nie wszystkim z powyższych wymogów skarżący kasacyjnie sprostał. W sposób oczywisty wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie spełnia zarzut z pkt I zarzucający "nieważność poprzez określenie w Wyroku zbyt ogólnie zobowiązania, nie dookreślając w sentencji rozstrzygnięcia - jakie informacje mają zostać udzielone (...)", z uwagi na brak powołania podstawy kasacyjnej. Jednocześnie w ocenie NSA ewentualne zbyt ogólne sformułowanie rozstrzygnięcia, przez brak dookreślenia jakie informacje mają zostać udzielone przez Spółkę, nie stanowi o nieważności postępowania, którą NSA bierze pod uwagę z urzędu i której przesłanki zostały wyczerpująco uregulowane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podobnie bezskuteczny jest zarzut z lit. e dot. naruszenia art. 1, 2 oraz 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, iż imię i nazwisko oraz pozostałe dane stron umów dzierżawy, o jakie wnioskował skarżący stanowią informację publiczną i że wymagają bądź udostępnienia, bądź też wydania decyzji w sprawie odmowy ich udostępnienia. Wszystkie z powołanych powyżej przepisów dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne, zaś NSA nie jest uprawniony do konkretyzacji niedostatecznie precyzyjnie sformułowanego zarzutu. Podkreślić trzeba, że niedoskonałość skargi kasacyjnej wyraża się również w niezwykle lakonicznym uzasadnieniu, w którym nie sposób odnaleźć argumentacji autora skargi kasacyjnej ani jakiegokolwiek uzasadnienia mogącego uzupełnić wywody w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 1, 2 i art. 16 u.d.i.p. Przechodząc dalej, Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 138 p.p.s.a. (zarzuty a – b skargi kasacyjnej) przez orzeczenie ponad granice skargi. Zgodzić się można ze skarżącym kasacyjnie, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek rozpoznania sprawy "w granicach danej sprawy". Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy jednak wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2026 r., II OSK 30/24). Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Nieprawdziwe jest twierdzenie, jakoby Sąd I instancji orzekł w zakresie spraw nieobjętych skargą, a skarga "nie obejmowała skargi na brak rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w całości". Z treści skargi wprost wynika, że skarżący wniósł skargę na "bezczynność oraz bezprawną odmowę udostępnienia informacji publicznej" przez Spółkę w związku z wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. Tak ogólne sformułowanie skargi prowadzi do wniosku, że skargą została objęta całość przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym skarga nie została ograniczona tylko do części wniosku z 16 czerwca 2025 r. i oceny tej nie zmienia argumentacja Spółki, która wskazuje, że rozpoznała wniosek w 90%. Okoliczność, że Spółka udzieliła odpowiedzi na część wniosku, a sąd – w ocenie Spółki błędnie – zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku w całości, nie oznacza wyjścia poza granice sprawy zakreślone skargą. Wyjście poza granice sprawy powinno być bowiem rozumiane wąsko i nie jest równoznaczne z błędną oceną stanu faktycznego, która powinna skutkować ewentualnym oddaleniem skargi w części, w jakiej podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nieprawidłowość w tym zakresie nie może być zwalczana za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 138 p.p.s.a., gdyż z jednolitego orzecznictwa NSA wynika, że "Nie jest poza tym dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy, ani też kwestionowanie prawidłowości zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanego przez ten sąd" (zob. wyroki NSA z 28 maja 2026 r., III OSK 2523/23, z 22 kwietnia 2026 r., III OSK 1828/25). Podobnie art. 135 i art. 138 p.p.s.a. nie mogą służyć zwalczaniu błędnych ustaleń sądu co do stanu faktycznego sprawy, gdyż przepisy te regulują wyłącznie środki stosowane przez sąd w granicach sprawy oraz elementy sentencji wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 - 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, iż regulacja powyższa wyłącza możliwość anonimizacji danych osobowych osób fizycznych, zarzut ten należy uznać za niezasadny z tego względu, że wbrew argumentacji Spółki w zaskarżonym wyroku nie wyłączono możliwości anonimizacji danych osobowych osób fizycznych, również będących przedsiębiorcami. Należy tu wyjaśnić, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter dwuetapowy. W ramach skargi na bezczynność sąd ocenia wyłącznie, czy podmiot, do którego skierowano żądanie, jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej i czy doszło do bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie tejże informacji. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie jest jednak równoznaczne z nakazem udostępnienia żądanej informacji. Jak to trafnie wskazał WSA w Opolu w zaskarżonym orzeczeniu, w realiach rozpoznanej sprawy organ powinien był, zależnie od wyników przeprowadzonej analizy stanu sprawy: a) udostępnić niezanonimizowane umowy albo b) poddać umowy anonimizacji, ale tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) albo c) wydać należycie umotywowaną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na pozostałe przesłanki z art. 5 ust. 1-2b u.d.i.p., a w szczególności tajemnicę przedsiębiorcy, czego jednak nie uczynił. Zgodzić się bowiem należy ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej. Anonimizacja możliwa jest przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Ponieważ w tej sprawie skarżący domagał się udostępnienia m.in. kopii umów sprzedaży, dzierżawy, najmu nieruchomości wchodzące w skład ośrodka [...] w S., to z treści wniosku niewątpliwie wynikało, że istotą wniosku było poznanie również danych stron umowy. Tożsamość strony umowy nie była dla wnioskodawcy daną nieistotną, której anonimizacja jest możliwa bez konieczności wydania decyzji administracyjnej. Tak też należy odczytywać stwierdzenie Sądu I instancji, że Spółka może "poddać umowy anonimizacji, ale tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego", ponieważ w ocenie WSA tylko taki sposób załatwienia sprawy nie wymagał wydania decyzji. Natomiast – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki – Sąd nie wykluczył możliwości anonimizacji danych przedsiębiorców będących osobami fizycznymi Sąd ten wskazał, że jeśli Spółka uznaje za konieczną anonimizację danych przedsiębiorców, do czego odnosiła się istota wniosku skarżącego, to wówczas musi wydać decyzję administracyjną. Ponieważ wniosek skarżącego z 16 czerwca 2025 r. wprost odnosił się do udostępnienia kopii ww. umów, to w celu prawidłowego rozpoznania wniosku Spółka powinna albo umowy te udostępnić bez anonimizacji, albo wydać decyzję odmową, w której uzasadnieniu wyjaśniłaby przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłanki określone m.in. w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast podkreślenia wymaga, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej analizie nie podlega spełnienie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż analiza ta ma miejsce dopiero w ramach skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 16 u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że "oznaczenia stron umów są dla wnioskodawcy tak samo ważne jak ich treść, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie danych kontrahentów Spółki, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem jej mienia, podlegałoby ograniczeniu - z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 5 u.d.i.p.". Sąd potwierdził tym samym, że w ramach rozpoznania wniosku mieści się wydanie decyzji z powołaniem na art. 5 u.d.i.p., a więc m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 5 ust. 1 - 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, iż regulacja powyższa wyłącza możliwość anonimizacji danych osobowych osób fizycznych będących przedsiębiorcami, skoro treść art. 5 u.d.i.p. pozostaje irrelewantna pod kątem ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Z tych samych względów nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 6 RODO oraz art. 51 Konstytucji, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ponownie podkreślić należy, że w sprawie rozpoznawanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu analizie podlegało wyłącznie, czy żądane kopie umów stanowią informację publiczną. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkuje koniecznością rozpoznania wniosku oraz ustalenia ewentualnego wystąpienia okoliczności związanych z ochroną prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy, uniemożliwiających udostępnienie niezanonimizowanych kopii umów objętych przedmiotowym wnioskiem. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie od Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżący nie wykazał, że takie koszty poniósł.