III OSK 588/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej S.M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 466/25 w sprawie ze skargi małoletniej S.M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F.M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 466/25, oddalił skargę małoletniej S.M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F.M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Małoletnia w dniu 2 października 2025 r. wniosła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, ile osób chodzi na edukację zdrowotną, a ile nie chodzi? Wnioskodawczyni sprecyzowała, że w pytaniu chodzi jej o szkoły podstawowe prowadzone przez miasto [...] i prosi o informację w odniesieniu do każdej ze szkół osobno. Wniosek został podpisany osobiście przez wnioskodawczynię. Pismem z dnia 9 października 2025 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez potwierdzenie działania w tym zakresie przez przedstawiciela ustawowego (np. rodzica lub opiekuna prawnego) lub złożenie nowego wniosku podpisanego przez przedstawiciela ustawowego. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu", a zatem także osobie niepełnoletniej. Wyraziła przekonanie, że nie potrzebuje do złożenia takiego wniosku zgody rodziców. W dalszej kolejności wnioskodawczyni, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a pytanie dotyczy kwestii mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że po stronie organu powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącej na zasadach określonych w u.d.i.p., zanim czynność złożenia wniosku nie została potwierdzona przez przedstawiciela ustawowego. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Sąd podzielił pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym małoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie. Nadto WSA w Gdańsku dostrzegł, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025r, poz. 1071), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna. Jednocześnie dostrzec trzeba, że ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają ci małoletni, którzy ukończyli 13 lat (art. 15 Kodeksu cywilnego). Małoletni, którzy nie ukończyli lat 13 nie mają zdolności do czynności prawnych (art. 12 Kodeksu cywilnego). Czynność dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna (art. 14 § 1 Kodeksu cywilnego), z wyjątkiem czynności (umów) podejmowanych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 14 § 2 Kodeksu cywilnego). Kompetencja do dokonywania czynności prawnych w imieniu osoby niemającej zdolności do czynności prawnych przysługuje zatem jej przedstawicielowi ustawowemu. Tak więc ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych (a wnioskując z większego na mniejsze także osoby niemające zdolności do czynności prawnych), jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Podzielić więc należy pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności w sprawach z zakresu informacji publicznej przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych, a tym bardziej przez osoby nie mające w ogóle zdolności do czynności prawnych. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 i ust. 3. Prawo do uzyskania informacji nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17 oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2229/22). W sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników. Co więcej uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Dostrzec również należy, że złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej i jego realizacja może wiązać się z określonymi obowiązkami finansowymi dla wnioskodawcy, o czym stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (obowiązek poniesienia przez wnioskodawcę opłaty odpowiadającej wysokościom dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku). W przypadku zatem wiedzy adresata wniosku, że wnioskodawca nie jest osobą pełnoletnią, odpowiedzialność za ewentualną nieskuteczność wyegzekwowania obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. obciążyłaby adresata tego wniosku. Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba małoletnia, tak ograniczona w zdolności do czynności prawnych, jak i nieposiadająca w ogóle zdolności do czynności prawnych, może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej. Tak więc skoro skarżąca na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jest w dniu 2 października 2025 r. nie była osobą pełnoletnią. Skarżąca z uwagi na swój wiek jest osobą małoletnią, która nie ukończyła 13 roku życia i nie posiada zdolności do czynności prawnych. Okoliczności braku zdolności do czynności prawnych nie kwestionuje również sama skarżąca, na co wskazywała nie tylko w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ale także w bezpośrednio skierowanym do Prezydenta piśmie z dnia 16 października 2025 r., gdzie podkreśliła, że fakt, że ma 12 lat nie powinien wpływać na jej sprawę, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć każdy, o czym stanowi u.d.i.p. Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku wiedzy adresata wniosku, że jego autor nie jest osobą pełnoletnią, okoliczność ta nie może być przez adresata wniosku ignorowana. Taką wiedzę organ w chwili otrzymania wniosku posiadał. W świetle przedstawionej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu skarżącej mógł wnieść, a następnie popierać, jedynie jej przedstawiciel ustawowy. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 2 października 2025 r. został złożony osobiście przez małoletnią. Organ poinformował jednocześnie stronę, że skutecznie złożenie wniosku wymaga, aby był złożony przez przedstawiciela ustawowego. W dniu 9 marca 2026 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca reprezentowana przez swojego przedstawiciela ustawowego (ojca), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (ewentualnie: miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (złożenie wniosku) stanowi czynność prawną sensu stricto wymagającą pełnej zdolności do czynności prawnych (lub działania przez przedstawiciela ustawowego), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, uwzględniająca cel ustawy oraz powszechny charakter prawa do informacji ("Każdemu..."), prowadzi do wniosku, że złożenie wniosku o informację publiczną jest czynnością materialno-techniczną (faktyczną), której skutecznie może dokonać także osoba małoletnia posiadająca rozeznanie; 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przedwczesnym objęciu wstępnej fazy wnioskowania o informację publiczną rygorami właściwymi dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w tym wymogami dotyczącymi strony postępowania wynikającymi z Uchwały NSA I OPS 1/05), podczas gdy faza ta ma charakter odformalizowany, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydawania decyzji administracyjnej (odmownej lub o umorzeniu postępowania), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3. art. 14 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie wniosku małoletniej za nieważny, podczas gdy nawet przy (błędnym) zakwalifikowaniu wniosku jako czynności prawnej, należy on do kategorii umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, do których dokonania małoletnia była uprawniona samodzielnie; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej oraz zakaz venire contra factum proprium. Sąd I instancji pominął fakt, że organ w toku postępowania (pismem z dnia 9 października 2025 r.) uznał podmiotowość małoletniej, wzywając ją imiennie do uzupełnienia braków i skutecznie doręczając jej korespondencję, by następnie na etapie sądowym zakwestionować skuteczność jej działań. Usankcjonowanie przez Sąd takiej nielojalności procesowej organu skutkowało oddaleniem skargi, mimo że bezczynność organu była obiektywna i zawiniona; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, polegający na braku odniesienia się do faktu prowadzenia przez organ korespondencji bezpośrednio z małoletnią (w tym skutecznego doręczenia jej wezwania), co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną w zakresie oceny, czy organ działał w zaufaniu do obywatela i czy zmiana stanowiska organu co do zdolności prawnej skarżącej nie miała charakteru instrumentalnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się rażąco błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny stanu prawnego sprawy. Argumentacja Sądu opiera się na fałszywym i nieznajdującym oparcia w przepisach założeniu, jakoby procedura dostępu do informacji publicznej stanowiła w pełni sformalizowane postępowanie administracyjne, a sam wniosek był czynnością prawną par excellence w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. W piśmie procesowym złożonym przez przedstawiciela ustawowego skarżącej kasacyjnie będącym repliką na odpowiedź organu na skargę kasacyjną wskazano, że organ wybiórczo traktuje sprawę, traktując orzecznictwo NSA selektywnie, a organ jeśli nie widzi przeszkód w udostępnieniu informacji publicznej – powinien jej udzielić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się WSA w Gdańsku podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez skarżącą kasacyjnie - co nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Także okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela dokonanej przez WSA wykładni prawa nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu. Równie niezasadny jest zarzut obrazy art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a., ponieważ w sprawie nie jest kwestionowane, że wnioskodawczyni, nawet jako osoba małoletnia, ma prawo do dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie istotnie Prezydent uznał "podmiotowość" skarżącej, a Sąd I instancji uznał to stanowisko za prawidłowe. Natomiast innym elementem jest możliwość skuteczności takiego żądania w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej osoba małoletnia złożyła samodzielnie, a więc bez udziału przedstawiciela ustawowego (s. 12-13 uzasadnienia). Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji jest niezasadny. W tym zakresie bowiem WSA w Gdańsku powołując się na jednolite stanowisko sądów administracyjnych słusznie przyjął, że osoba małoletnia nie jest uprawniona do samodzielnego złożenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a do którego odniósł się Sąd I instancji, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego określenia przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby wskazany (zapisany) w ustawie (por. postanowienia NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17 i z dnia z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 672/17, wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5312/21, czy postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna. Uwzględniając wskazane regulacje podnieść należy, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Osoby posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. W sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej, uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną, nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Tak więc zważywszy zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por wyrok NSA z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1002/23). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawczyni nie była w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiadała ograniczoną zdolność do czynności prawnych, a zatem nie była uprawniona do samodzielnego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 14 § 2 Kodeksu cywilnego, ponieważ do stosunku administracyjnego nie stosuje się zasad dotyczących zawierania umów o charakterze powszechnym i drobnym, a więc zasad charakterystycznych dla prawa cywilnego. Sprawa o udostępnienie informacji publicznej jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Nie ma zatem charakteru umownego - wobec tego nie można do niej stosować zasad odnoszących się do zawierania umów cywilnoprawnych. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie doszło na naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przedwczesne wezwanie wnioskodawczyni, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku. Postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma bowiem charakter odformalizowany i dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję administracyjną – przechodzi się na tryb postępowania ogólnoadministracyjnego regulowanego przez przepisy k.p.a. W tym zakresie wystarczyłoby bowiem, aby organ w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawczynię, że jako osoba małoletnia jest nieuprawniona do otrzymania żądanych danych. Niemniej jednak uchybienie w tym zakresie nie jest istotne, ponieważ wnioskodawczyni jako osoba małoletnia działająca bez przedstawiciela ustawowego nie była uprawniona do otrzymania żądanej informacji publicznej, o czym została poinformowana w piśmie z dnia 9 października 2025 r. (k. 13 akt sądowoadministracyjnych sprawy). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.