III OSK 586/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 223/22 w sprawie ze skargi K. F., M. G., E. P., Z. C., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z. S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J. K., E. W., K. J., K. J.1, H. J.1, V. K., P. Z., S. J., D. S., J. J., M. T., M. F., M. F.1, A. D., K. K., K. K.1, E. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w gminie Bogatynia 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia jednej ze stron skarżących zamiast "A. N." wpisuje "A. N.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 223/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F., M. G., E. P., Z. C., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z. S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J. K., E. W., K. J., K. J.1, H. J.1, V. K., P. Z., S. J., D. S., J. J., M. T., M. F., M. F.1, A. D., K. K., K. K.1, E. P. (dalej skarżący) na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia (dalej Burmistrz lub organ) z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w gminie Bogatynia, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020, Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej w skrócie u.s.g., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.) - dalej jako ustawa o cmentarzach, § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20 Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Woj. Dolnośląskiego z 2020 r. poz. 4867), w § 1 zarządzenia ustalił opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Bogatynia, zgodnie z cennikiem stanowiącym załącznik do zarządzenia, w § 2 wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Bogatyni, w § 3 wskazał, że zarządzenie weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązywania od dnia 2 listopada 2020 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia. Skarżący wyjaśnili bowiem, że na przedmiotowym cmentarzu pochowani są ich bliscy (są dysponentami grobów). Uzasadnione jest zatem wywodzenie z tego faktu uprawnienia w postaci prawa do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającego źródło w art. 23 Kodeksu cywilnego. Tymczasem z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Z uwagi natomiast na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego i takie stanowisko prezentują również skarżący. W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego, za rezerwację miejsca pochówku i dochówku, za korzystanie z pomieszczeń i urządzeń cmentarnych oraz za wjazd na cmentarz i za czynności związane z obsługą pogrzebów i ekshumacji. Regulacja ta obciąża tymi opłatami w sposób wiążący wszystkich potencjalnych dysponentów prawa do grobu na cmentarzu i takich, którzy będą chcieli korzystać z cmentarza, czyli podmioty zewnętrzne wobec administracji, pozostających poza strukturą administracji w oczywisty więc sposób ma charakter zewnętrzny. Zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny, bowiem zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny, gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny, ponieważ zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci określonego nakazu lub uprawnienia. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Regułą jest natomiast, że akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki, który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził, przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. W konsekwencji przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie ma charakter prawa miejscowego, z czym zgadza się Burmistrz publikując je w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (§ 3 zarządzenia), koniecznym jest właściwe, czyli legalnie prawidłowe, przekazanie kompetencji przez właściwą Radę Miejską właściwemu Burmistrzowi do jego wydania. Mając na uwadze przedmiot regulacji zaskarżonego zarządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istnieje możliwość przekazania kompetencji, wydania przez radę gminy (organ stanowiący gminy) swoistego upoważnienia dla burmistrza (organu wykonawczego gminy) w przedmiocie ustalenia spornych opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych – zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) dalej w skrócie u.g.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że Burmistrz w podstawie prawnej spornego zarządzenia wskazał na § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20, zgodnie z którym: "Na cmentarzach obowiązują stawki opłat za usługi cmentarne ustalone zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia". Sąd Pierwszej instancji stwierdził jednak, że wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 600/21 WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność przepisu § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20. Sąd wydając wskazany wyrok, stwierdził, że w uchwale nr XLI11/269/20 brak jest prawidłowo powołanej podstawy prawnej do udzielenia Burmistrzowi "upoważnienia" do wydania aktu prawa miejscowego określającego stawki za usługi cmentarne. Wprawdzie zgodnie z § 1 ust. 6 Rada Gminy uchwaliła, że stawki opłat zostaną ustalone przez Burmistrza, jednak w podstawie prawnej uchwały brak było powołania przez Radę art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., czyli legalnej podstawy dla przekazania kompetencji Burmistrzowi w zakresie ustalania cen i opłat oraz o sposobie ustalania cen i opłat za usługi cmentarne. W konsekwencji Burmistrz nie mógł więc legalnie - w oparciu o prawidłowo przekazane kompetencje - ustalić opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w swojej gminie (wydać w tym zakresie aktu prawa miejscowego). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek na podstawie art. 4 ust. 2. Skoro Rada Miejska w Bogatyni nie powierzyła organowi wykonawczemu zgodnie z normą wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat, to trzeba uznać, że zarządzenie wydane bez tego powierzenia rażąco narusza prawo, co przesądza konieczność stwierdzenia jego nieważności. W ocenie Sądu pierwszej instancji powoływanie się natomiast w odpowiedzi na skargę na przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, wobec przedstawionych w uzasadnieniu argumentów, nie jest wystarczający dla ustanowienia przez Burmistrza aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego. Przypomnienia bowiem wymaga bezsporna reguła że autorami aktów prawa miejscowego w gminach są rady gmin i ustanawiają je w formie uchwał, i tylko w prawie zakreślonych przypadkach mogą przekazać te uprawnienia organom wykonawczym w gminach, a takiej delegacji kompetencji w spornej sprawie zabrakło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. poprzez przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020 zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy zarządzenie odpowiada prawu, a skarga na ten akt winna zostać oddalona; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. poprzez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza zostało wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji nie oddalenie skargi na to zarządzenie pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. z urzędu sprostował w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji oczywistą omyłkę. Nieprecyzyjnie została oznaczona jedna ze stron wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą jest A. N., a nie A. N.. Prawidłowe nazwisko "N." wynika z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w tym z potwierdzeń doręczeń przesyłek sądowych, na których widnieje prawidłowe oznaczenie tej strony "A. N." (akta sądowe tom II, karty nr 320, nr 402; tom III, karta nr 513 i nr 550). Potwierdza to też zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Sądu pierwszej instancji z dnia 21 września 2021 r. (akta sądowe sprawy, tom II karta nr 317). Przy tym na jednej z kopert zawierających przesyłkę sądową z napisanym nazwiskiem "N." widnieje adnotacja o błędnym nazwisku adresata i związanym z tym zwrotem tej przesyłki (akta sądowe sprawy, tom II, karta nr 315). Tymczasem w rubrum zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2022 r. tę stronę określono jako A. N. zamiast A. N.. Nieścisłość ta ma charakter oczywisty, niebudzący wątpliwości i bezsporny i stąd została ona sprostowana w punkcie pierwszym wyroku. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy w pierwszej kolejności wskazać, że w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego. Przesłanki nieważności postępowania określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Orzeczenie sądowe nie może być wydane w stosunku do osoby zmarłej, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie skierowane do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w powołanym już art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (B. Dauter, komentarz do art. 183, [w:] Kabat A., Niezgódka-Medek M., Dauter B., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji zmarła jedna ze stron – L. M.. Śmierć miała miejsce w dniu 31 stycznia 2022 r. co wprost wynika ze skróconego aktu zgonu (akta sądowe sprawy, karta nr 529), a zaskarżony wyrok został wydany w dniu 10 listopada 2022 r. Tym samym w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że okoliczność śmierci strony Lilianny Michalewskiej nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jakkolwiek przesyłki sądowe kierowane do tej strony były odbierane przez inną stronę także po dniu śmierci L. M.. Żadna z pozostałych stron mająca najprawdopodobniej wiedzę o śmierci L. M. nie zgłosiły tej okoliczności Sądowi pierwszej instancji. Okoliczność ta nie usuwa jednak wadliwości postępowania przeprowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny we Wrocławiu. W sytuacji, w której strona skarżącą zmarła po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji powinno nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w celu wskazania następców prawnych strony skarżącej. Przedmiotem tej sprawy jest kontrola zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gminie Bogatynia. Przedmiot tej sprawy nie dotyczył wyłącznie praw i obowiązków ściśle związanych ze zmarłą stroną L. M., ponieważ ponoszenie takich opłat nie jest ściśle związane z daną osobą. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Także żadnego ograniczenia podmiotowego zaskarżonego zarządzenia nie zawierały przepisy uchwały Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, na podstawie której wydane zostało zarządzenie nr 148/2020 przez Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia. Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie nie obejmowało opłat ściśle związanych z konkretnymi osobami, to z chwilą ich śmierci obowiązek ich uiszczenia nie wygasał. Z akt sprawy wynika, że następcy prawni zmarłej skarżącej L. M. nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W konsekwencji postępowanie zostało przeprowadzone bez ich udziału, co oznacza, że jako strony tego postępowania, zostali oni pozbawieni swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Ponadto jak wynika z ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w toku postępowania kasacyjnego zmarły kolejne strony, tj. H. W. (w dniu 31 października 2023 r.) oraz K. J. (w dniu 5 stycznia 2023 r.). Prowadząc ponownie postępowanie Sąd pierwszej instancji ustali następców prawnych po zmarłej L. M., H. W. i K. J. oraz ustali, czy także wobec pozostałych stron skarżących nie zachodzą przeszkody przed ich udziałem w sprawie. Dopiero na tej podstawie sprawa powinna być ponownie rozpoznana. Ponieważ w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, przedwczesnym było kontrolowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim wyroku uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W punkcie trzecim orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na podstawę i powody uchylenia zaskarżonego wyroku.