III OSK 5855/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/20, w ten sposób, że w miejsce określenia organu "Szefa Krajowej Administracji Krajowej" wpisuje "Szefa Krajowej Administracji Skarbowej"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. zasądza od M. L. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na podstawie art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa wprowadzająca ustawę o KAS") w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o KAS"), mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt. I OSK 3341/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 13/18 (wpływ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] marca 2020 r.), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], [...], [...] stwierdził wygaśniecie stosunku służbowego M. L. (dalej: "skarżący", "Funkcjonariusz") z dniem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 3341/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS. Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS). Sąd I instancji uznał, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze funkcjonariusz powoływał się na istotne wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienia funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS", który miał wynosić 787 etatów i uległ zmniejszeniu – wobec stanu sprzed połączenia jednostek - o 96 etatów. Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana także później w skardze. Tym samym nie sposób uznać, aby sprawę z danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. Jednocześnie Sąd nie jest z kolei właściwy do dokonywania w danym przedmiocie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji, a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu trafne są również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie funkcjonariusza. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń, gdyż musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych wcześniej kwestii stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji chybione są natomiast wywody skargi, jakoby w toku postępowania uniemożliwiono Funkcjonariuszowi czynny w nim udział. Funkcjonariusz mógł bowiem - co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w trakcie prowadzonego postępowania, co znajduje odzwierciedlenie we wniesionym przez niego odwołaniu. Informowano go także o zgromadzeniu materiału dowodowego (tak pismo z 10 czerwca 2020 r. - k. 128 a.a.), przysługujących mu prawach. Z kolei nawiązując do zarzutu rzekomego naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w toku procedowania przez organ I instancji nie wykazano jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć wskazane naruszenia. Wyłącznie zaś takie naruszenie może być skutecznie podnoszone. Bezzasadne są zarzuty odnośnie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego ogólnie przebiegu służby funkcjonariusza (np. przesłuchanie świadków). Okoliczności w danym zakresie nie są sporne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, albowiem Szef KAS jako organ II Instancji po analizie niespójnego wewnętrznie (sprzecznego) pisemnego uzasadnienia Sądu I Instancji - co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego - nie ma jasnych wytycznych i granic w zakresie ustalenia związania orzeczeniem Sądu I Instancji, jak też poznania pełnych motywów merytorycznych przyjętego stanowiska. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS (strony 12 i 17 - 18 pisemnego uzasadnienia) poprzez błędne uznanie przez Sąd administracyjny na tle stanu faktycznego sprawy oraz przy prawidłowej wykładni ww. przepisów, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy - Szef KAS nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu sprawy w jej istotnych aspektach, tj.: - poprzez brak zbadania, czy w ramach IAS w [...] doszło do faktycznej redukcji etatów w ramach reformy KAS z 2017 r. (strona 15 pisemnego uzasadnienia) i ograniczenie się przez organ II Instancji jedynie do wskazania za organem I Instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Zdaniem Sądu nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze (strona 17 pisemnego uzasadnienia), - nie odniesienie się przez organ odwoławczy stosownie wnikliwie do podnoszonej przez skarżącego kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS w ramach IAS w [...], gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie M. L. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił także, z ostrożności procesowej oraz z uwagi na brak wyraźnego wskazania jako podstawy wydania orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy pomimo dokonania stosownych rozważań w tym zakresie, tj. poprzez interpretację i wykładnie przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS na stronie 16 pisemnego uzasadnienia (prowadzone wobec Pana M. L. postępowanie dyscyplinarne jako uzasadnione i ważne kryterium braku przedłożenia stronie propozycji dalszej służby"), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS poprzez brak wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowych przepisów, w sytuacji ewentualnego stwierdzenia naruszenia przez organ II Instancji ww. przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł w pierwszej kolejności m.in. z uwagi na zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie przez NSA w Warszawie w całości skargi kasacyjnej i uchylenie przez NSA w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. W przypadku nieuwzględnienia przez NSA zarzutów o charakterze procesowym, jak też ich uwzględnienia i merytorycznego rozpoznania sprawy (przy bezspornym co do zasady pomiędzy stronami stanie faktycznym sprawy) na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przez NSA w Warszawie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zasadnym jest wyjaśnienie, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek, "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją - zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148). Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.), czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej: "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS, przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich, jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają szczególnie precyzyjnego i jasnego wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to niezwykle istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ w uzasadnieniu powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób szczególnie wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Natomiast ani p.w.KAS ani ustawa o KAS nie wskazuje, że organ powinien uwzględniać kwestie zwiane z faktyczną redukcją etatów, ponieważ już z samego założenia ustawy wynikało, że "konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej" (Uzasadnienie do projektu ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk Sejmowy nr 827, Sejm VII. Kadencji, tekst za LEX). Nowa administracja skarbowa powstała z trzech dotychczasowych odrębnych jednostek, których zdania częściowo się pokrywały, a obecnie miały być wykonywane przez jedną organizację – co oznaczało, że zostanie zmniejszona liczba zatrudnionych w nowej KAS funkcjonariuszy i pracowników. Taka sytuacja spowodowała, że ustawodawca pozwolił na wygaśnięcie stosunku służbowego części osób zatrudnionych lub pełniących służbę w podmiotach, które zostały połączone w KAS. W tym zakresie jednak ocena przydatności do pełnienia służby w nowej strukturze organizacyjnej należała do przełożonego służbowego, który na podstawie przesłanek statuowanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przeprowadzając analizę przebiegu dotychczasowej służby danej osoby decydował czy zaistniały przyczyny umożliwiające albo uniemożliwiające przedstawienie funkcjonariuszowi lub pracownikowi propozycji kontynuowania zatrudnienia zarówno w ramach stosunku służbowego, jak i w ramach stosunku pracy. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie statuuje jako przesłanki przestawienie danej osobie zatrudnionej w podmiotach, z których została utworzona KAS, konieczności wykazania, że istotnie doszło do zmniejszenia liczby funkcjonariuszy lub pracowników w nowo powstałych jednostkach KAS. Tak więc WSA w Warszawie nakazując organom orzekającym w sprawie wykazanie, że istotnie miała miejsce redukcja etatów, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wyszedł poza grancie badania legalności działania organów administracji publicznej, ponieważ nakaz taki nie wynika z treści ww. przepisu. Podobnie brak jest podstaw, aby organ wydając decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza brał pod uwagę okoliczności dotyczące zdarzeń już występujących w danej jednostce organizacyjnej KAS, czyli kwestie związane z ruchem kadrowym i ewentualnie występującymi wakatami na istniejących już stanowiskach lub prowadzeniem późniejszych naborów do służby. W tym bowiem zakresie ocena przydatności do służby powinna odbywać się tylko w zakresie określonym przez przesłanki wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji "[t]rzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone". Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję jedynie ze względu na nieustalenie czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane, a nadto organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznał za zasadne zwolnienie funkcjonariusza. Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdził, że wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia, mogło być "prowadzone przeciwko Funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne z uwagi na jego umorzenie. W świetle przedłożonych akt postępowanie takie wszczęto (tak postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z [...] lutego 2017 r.), a następnie umorzono (tak postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] września 2017 r.) wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby. Może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny przydatności danego Funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby odpowiedzialnej za pracę określonej jednostki organizacyjnej - utrzymywanej wszak ze środków publicznych - jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Racjonalnym jest więc przedstawienie propozycji dalszej służby osobom względem których nie są prowadzone postępowania dyscyplinarne". Co więcej Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że chybione są wywody skargi, jakoby w toku postępowania uniemożliwiono funkcjonariuszowi czynny w nim udział. Bezzasadne są także zarzuty odnośnie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego ogólnie przebiegu służby funkcjonariusza (np. przesłuchanie świadków). Okoliczności w danym zakresie nie są sporne. Uwzględnienie powyższego pozwalało na uznanie, że organy obu instancji w wystarczający sposób – wbrew przekonaniu Sądu I instancji - uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Nie jest zatem zasadne stanowisko Sądu, że organ nie zbadał wnikliwie sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłankę, jaką kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Nie było obowiązkiem organu poddanie ocenie wszystkich faktów i zdarzeń, jakie miały miejsce w trakcie służby skarżącego, ale przede wszystkim wyeksponowanie tych okoliczności, które doprowadziły do decyzji o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji. Nie można podzielić także stanowiska Sądu I instancji o potrzebie dowodowego wykazania przez orzekające w sprawie organy zaistnienia konieczności redukcji etatów. Jest ono całkowicie nieuprawnione, zważywszy zwłaszcza, że nie jest rolą sądu administracyjnego badanie zasadności i przebiegu przeprowadzenia reformy jednostek organizacyjnych administracji skarbowo-celnej, której kształt nadał ustawodawca. Immamentną cechą tej reformy było ukształtowanie nowej struktury organizacyjnej jednostek KAS i przypisania w związku z tym określonym jednostkom organizacyjnym danej liczby etatów, w tym etatów przewidzianych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wynikających z nałożonych na nich zadań. To Szef Krajowej Administracji Skarbowej określił limit funkcjonariuszy dla poszczególnych Izb Administracji Skarbowej. Co więcej, także organ odwoławczy nie był uprawniony do weryfikacji, w ramach rozpoznawania przedmiotowej sprawy, struktury organizacyjnej nadanej Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach. To zaś prowadzi do wniosku o związaniu organu niewykonalnymi, w ramach rozpoznawania indywidualnej sprawy administracyjnej, wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo zauważyć trzeba, że konieczność dokonania redukcji etatów nie została wskazana przez ustawodawcę jako wymóg z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Z przepisu tego, jak i z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS wynika zaś, że nie każda osoba dotychczas zatrudniona/pełniąca służbę mogła być zatrudniona w ramach Krajowej Administracji Skarbowej. Podobnie prezentuje się kwestia dotycząca prowadzenia naborów do służby, jeszcze zanim zakończony został proces transformacji nowo powstałej Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd I instancji nie zakwestionował możliwości i potrzeby przeprowadzenia takich naborów, ale jednocześnie stanął na stanowisku, że organ powinien taką potrzebę wykazać na datę zwalniania skarżącego ze służby i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Wskazać zatem należy, że decydujące zdanie w tej materii pozostawione zostało kierownikom odpowiednich jednostek, których celem jest zapewnienie właściwego funkcjonowania podległej jednostki, gwarantujące realizację powierzonych zadań. Nie może być zatem poddana ocenie Sądu prowadzona przez kierowników jednostek wchodzących w skład KAS polityka kadrowa, a wyłącznie indywidualny przypadek w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby. Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. Uchylając zaskarżony wyrok i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w sprawie skargę (art. 188 p.p.s.a.) uznając, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo wyjaśniono, dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby ani zatrudnienia. Zawarte w nich motywy należy uznać za przekonujące, a także za wypełniające wskazania co do dalszego postępowania sformułowane we wcześniejszym wyroku NSA. Argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Organy administracji skarbowej, podejmując kontrolowane w sprawie decyzje, oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie przebiegu służby funkcjonariusza, jego kwalifikacjach i dyspozycyjności, a więc kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy. O sprostowaniu oczywistej omyłki w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1916/20 orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż jak wynika z załączonych akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji organem, który ją wydał był Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Zatem niewłaściwe oznaczenie jednego z członów nazwy organu wskazanego w senetncji wyroku stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania.