III OSK 583/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 402/18 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 402/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K.M. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez a) oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami i skutkowało wydaniem decyzji pomimo nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaakceptowania przez organy administracji obu instancji niepełnej opinii biegłego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) przejawiającą się w ustaleniu, iż hipoteza art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie nakazuje ustalenia stanu sprzed dokonania zmiany stanu wód. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że możliwość zastosowania rozwiązań wynikających z ust. 3 art. 29 Prawa wodnego wymaga wykazania, że przyczyną zmiany pierwotnego stanu wody na gruncie było działanie właściciela gruntu oraz że aktualny, a wiec zmieniony tymi działaniami stan wody na gruncie, powoduje szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie aby możliwe było wykazanie istnienia tego związku, konieczne jest przede wszystkim ustalenie jaki był pierwotny stan wód na gruncie, przed wykonaniem prac budowlanych, co w jego opinii nie zostało zrobione. Podniósł, iż pierwotny stan wód na gruncie, nie oznacza, jak twierdzi Sąd I instancji, stanu nieograniczonego ramami czasowymi, a stan poprzedzający zmianę, który był stanem, w którym nie istniało szkodliwe oddziaływanie na grunty skarżącego. W jego ocenie dopiero ustalenia jaki był stan przed dokonaniem zmiany, może dać możliwość i podstawy do dokonania ustaleń dotyczących aktualnego spływu wód a w konsekwencji pozwolić na ustaleń czy zmiany powodują szkody i czy zostały dokonane przez właściciela gruntu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z akt sprawy i treści opinii biegłego nie wynika, aby jakakolwiek część tej opinii zawierała wskazanie lub analizę stanu wód na gruncie, kierunku ich spływu sprzed przebudowy drogi wojewódzkiej. Zwrócił uwagę, iż Sąd pominął całkowicie, że opinia sporządzona w postępowaniu, w ogóle nie zawiera odniesienia do jakiegokolwiek poprzedniego stanu wód na gruncie, zatem niezrozumiałe są wywody w części uzasadnienia odnoszącej się do wykładni treści art. 29 ust. 1. Prawa wodnego. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, iż dokonanie wyczerpujących ustaleń, co do stanu wód na gruncie sprzed przebudowy drogi w sposób jednoznaczny wykazałoby, że odwodnienia dokonane w trakcie przebudowy DW [...]na odcinku [...] nie są spójne z dotychczas istniejącym systemem melioracyjnym, co jednoznacznie wskazywałoby na naruszenie istniejącego stanu wód na gruncie. Jako wadliwe ocenić należy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, działania organu, który mimo iż zlecił sporządzenie opinii przez biegłego to treść tej opinii odnosiła się wyłącznie do opisania i przeanalizowania obecnie istniejącego stanu i porównania go z dokumentami projektowymi do wykonania drogi. W jego ocenie świadczy to o tym, iż organy nie zbadały istoty całego postępowania, bowiem ograniczyły się jedynie do skontrolowania prawidłowości wykonanych robót budowlanych, co jest niezgodne z zakresem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 29 Prawa wodnego. Ponadto zwrócił uwagę, że podstawą do badania przesłanek zastosowania art. 29 Prawa wodnego jest w pierwszej kolejności ustalenie jaki był ostatnio stan wody na gruncie, co w niniejszym postępowaniu nie zostało wyjaśnione, zaś tylko porównanie stanu pierwotnego ze stanem aktualnym pozwala na ocenę, czy zmiana stanu wód na gruncie nastąpiła. Samo natomiast opisywanie stanu aktualnego jest niewystarczające i nie powinno zostać przez Sąd zaakceptowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazać należy, iż przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym (przepis wynikowy). Samo powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej omawianego przepisu nie ma zatem żadnego znaczenia prawnego, bowiem z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez Sąd I instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. tym samym nie sposób odnieść się merytorycznie do tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 Prawa wodnego (art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) przez błędne przyjęcie, że hipoteza cytowanego przepisu nie nakazuje ustalenia stanu sprzed dokonania zmiany stanu wód. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sporządzona w sprawie opinia biegłego jest wadliwa, bowiem z jej treści nie wynika, aby jakakolwiek jej część zawierała wskazanie lub analizę stanu wód na gruncie, kierunku ich spływu sprzed przebudowy drogi wojewódzkiej. W jego ocenie Sąd pominął, iż opinia nie zawiera odniesienia do jakiegokolwiek poprzedniego stanu wód na gruncie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć należało - jak to prawidłowo uczynił Sąd I instancji - że organy poczyniły w niniejszej sprawie niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczał przepis prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 pkt 2). Stosownie natomiast do treści ust. 2 art. 29 Prawa wodnego to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie zaś z ust. 3 omawianego przepisu - Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzedzone być musi ustaleniem czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14; J. Szachułowicz [w:] Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2010, art. 29). Ustaleń w tym zakresie organy dokonały przeprowadzając dowód z opinii biegłego z dziedziny geologii, hydrologii, geotechniki, inżynierii środowiska i budownictwa wodnego. Ze sporządzonej opinii wynika, że na działce o nr ewid. [...] obręb [...] (DW [...]) na odcinku [...] nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej z ww. działki na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem biegłego ograniczenie odpływu wody opadowej z przedmiotowych terenów spowodowane jest małą drożnością rowów melioracyjnych. Zmiana stosunków wodnych na działkach sąsiadujących z drogą wojewódzką nr [...] wynika ze wzrostu ilości opadów i spotęgowana jest przez brak konserwacji rowów melioracyjnych przechodzących przez przepusty pod tą drogą. Rowy melioracyjne są zaniedbane, zarośnięte drzewami, a w niektórych miejscach widoczne są budowle piętrzące (tamy bobrowe). Potwierdzeniem zjawiska braku konserwacji rowów melioracyjnych i zmniejszenie ich przepustowości ilustrują przekroje geodezyjne dołączone do wykonanej ekspertyzy. Biegły stwierdził, iż przyczyną okresowego zalewania działek jest również zwiększona ilości opadów w latach 2016 r. i 2017 r., nie zaś źle przeprowadzona przebudowa drogi wojewódzkiej. Wskazał także, iż budowa nowych przepustów drogowych na działce o nr ewid. [...] podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nie spowodowała zmiany ukształtowanych w terenie systemu zasobów wodnych, nie ograniczyła odpływu wody opadowej z działek o nr ewid. [...]oraz nie przyczyniła się do zastoju wód na terenie tych działek, ponieważ nowe przepusty w ciągu drogi znajdują się niżej o ok. 20-30 cm niż przepusty stare, a więc nie mogą być przyczyną zalewania sąsiednich pól. Podkreślił również, że przeprowadzone badania georadarowe nie potwierdziły istnienia sieci drenarskich, których poprzecinanie w trakcie przebudowy drogi wojewódzkiej mogłoby doprowadzić do zalewania sąsiednich pól. Ponadto biegły wskazał, iż wszystkie urządzenia odprowadzające wodę z drogi zostały wykonane zgodnie z dokumentacją projektową i operatem wodnoprawnym, co potwierdza geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że dokonana przez organy ocena sporządzonej w sprawie opinii jest prawidłowa. W treści opinii jednoznacznie wskazano bowiem, iż nie doszło do zmiany kierunku wody opadowej i nie dochodzi do zalewania sąsiednich działek na skutek działań właściciela działki nr [...], gdyż nie ingerują one w system zasobów wodnych, tym samym przebudowa drogi DW [...] nie spowodowała szkody na działkach sąsiednich. Skoro zaś przebudowa drogi DW [...] nie zmieniała stanu wód na gruncie powodując szkody na gruncie skarżącego, to słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż brak było przesłanek zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, które uprawniałyby lub obligowały organy do zastosowania ust. 3 tego przepisu. Jak już wyżej wskazano zastosowanie tego przepisu jest możliwe w sytuacji ziszczenia się, którejś z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu, te zaś zostały wykluczone w opinii. Tym samym wykluczono istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy przebudową drogi wojewódzkiej a cofaniem się wód deszczowych na działki [...]. Odnosząc się zaś do cytowanego przez skarżącego wyroku z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/09 i zawartego w nim twierdzenia, że dla ustalenia czy doszło do zmian szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie konieczne jest ustalenie stanu pierwotnego wód wskazać należy, że pogląd ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z treści powołanego przez skarżącego kasacyjnie wyroku wynika, bowiem że w ramach prowadzonego postępowania organy oparły się na opinii sporządzonej przez biegłego niewłaściwej specjalizacji, która nie spełniała wymogów. W przedmiotowej zaś sprawie opinia biegłego została oceniona jako prawidłowa. W konsekwencji czyni to nieusprawiedliwionym omawiany zarzut dotyczący naruszenia art. 29 Prawa wodnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.