III OSK 576/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 701/22 odrzucającego skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z dnia 4 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniosków w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z 4 października 2022 r. w przedmiocie wniosków w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego wystąpienia stanowiły art. 11 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 623, dalej: u.p.i.p.). W ocenie Sądu I instancji, u.p.i.p. wyraźnie różnicuje formy działania inspektorów pracy. W przypadkach określonych w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a u.p.i.p. ustawa przewiduje wydanie decyzji. Natomiast w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w art. 11 pkt 1-7 ustawy, inspektor pracy na mocy art. 11 pkt 8 oraz art. 11b i art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p. kieruje wystąpienia lub wydaje polecenia w sprawie usunięcia stwierdzonych naruszeń, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych. Rozróżnienie to związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do wystąpienia kierowanego przez inspektora pracy nie została przewidziana forma decyzji administracyjnej ani tryb odwoławczy. W wystąpieniu organ formułuje wnioski, a nie rozstrzyga władczo o obowiązkach strony. Wystąpienie nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 359 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przepis ten wymaga bowiem, żeby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. Natomiast zaskarżone wystąpienie nie nakłada obowiązku na spółkę, jak i nie daje uprawnień pracownikom spółki. Spółka nie musi się podporządkować wystąpieniu, a jej obowiązkiem jest wyłącznie zawiadomienie inspektora pracy, w terminie określonym w wystąpieniu, o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków. Niewykonanie obowiązku poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie powoduje dla pracodawcy negatywnych skutków. Wystąpienie nie ma zatem cech aktu władczego i nie będąc decyzją administracyjną ani postanowieniem, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 3 § 1 pkt 4" p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p. jak i w związku z art. 11 pkt 8 oraz art. 11 pkt 7 u.p.i.p. przez przyjęcie, że zaskarżone wystąpienie nie jest aktem lub czynnością, o której stanowi "art. 3 § 1 pkt 4" p.p.s.a. Po drugie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p. jak i w związku z art. 11 pkt 8 oraz art. 11 pkt 7 u.p.i.p. przez odrzucenie skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (błędnie powołany w skardze kasacyjnej jako "art. 3 § 1 pkt 2"), który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego wystąpienia i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego rodzaju wystąpienie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowe wystąpienie nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy wystąpienie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe wystąpienie ma charakter zalecenia pokontrolnego. Dokonując oceny prawnej zaleceń pokontrolnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 923/20, podkreślił, że kontrolę należy rozumieć jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Kontrola ta pozbawiona jest więc elementów władztwa administracyjnego, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają natomiast ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Natomiast jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, ma na celu przeprowadzenie w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, ale zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tego rodzaju przepisu nie zawiera u.p.i.p., na podstawie której wydano zaskarżone w tej sprawie wystąpienie. Przedmiotowe wystąpienie nie jest zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego organu co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa u.p.i.p. nie przewiduje sądowej kontroli tego rodzaju wystąpienia. Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p., niemające w istocie cech aktu władczego i niebędące decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, ponieważ wystąpienie inspektora pracy stanowi niewładczą formę działania, to nie może być również zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej, są władczymi formami działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., I OSK 1597/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r., I OSK 626/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 r., I OSK 1029/08). Zgodność z prawem wystąpienia może być natomiast przedmiotem oceny w ramach ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowego wystąpienia lub w postępowaniu przed sądem powszechnym będącym skutkiem zaleceń wynikających z wystąpienia. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest zatem prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 58 § pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p. oraz w związku z art. 11 pkt 8 jak i art. 11 pkt 7 u.p.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.